欧阳静：监督下乡与“讲政治”——评贺雪峰的《监督下乡》

在当前快速发展、高度流动的中国基层社会，基层需要收放自如、富有弹性和灵活性的治理体系。然而，如何在“收放自如”中实现乡村治理的现代化？这是一个重要的时代命题，需要治理实践者的智慧与探索，也需要理论工作者的观察与思考。《监督下乡》所体现的正是这种关怀。

我2008年在桔镇做博士论文调研时，乡镇的中心工作是“计划生育（主要是收取社会抚养费的任务）、新农村建设、招商引资和综合治理”。除新农村建设外，其他3项属于“一票否决”的重点性中心工作。在完成这些中心工作时，经常听到基层干部说“无论用什么方法、只要摆平就行、搞定就行”。比如，当时的乡镇领导为了完成“争资跑项”和招商引资任务，必须“搞定”掌握项目资源的上级部门，而搞定的通常方式是喝酒。乡镇书记说，“喝一杯就给5万，那是拼了命地喝呀！”如果喝酒也完成不了，也有各类“变通”的方式来完成，如通过买资卖资等“数字游戏”。再如，当时的计划生育虽然已经强调“依法行政”，即对不主动交纳社会抚养费的超生对象，乡镇申请法院执行，但由于基层法院根本就没有那么多的人力和物力“治理”全县20多个乡镇的超生对象，所以，仍然要依靠乡村干部来收取。如何使那些不交费的“钉子户”交费，这是一个充满着治理术和变通术的工作，要运用各类“非正式方式”和“非正式关系”进行“软硬兼施”。但无论用什么方式，只要把钱收取上来就算完成了任务。当时基层治理的基本逻辑就是“无论用什么方法，只要能将事情摆平就行、搞定就行”。我将这种“不问过程、只问结果”治理逻辑概括为“策略主义”。

之所以会产生“策略主义”，一方面是因为基层政府处于“层层加码”的压力型体制下，另一方面又没有相应的治理资源（比如扏法权和财政能力的缺失）去完成这些层层加码的压力型任务。这种压力型体制与治理资源缺乏的矛盾也即基层干部所说的“权责利不对称”的困境。在这种困境下，基层干部为了完成压力型任务，只能通过各类“变通术”，即机会主义地运用各类方法、技术、规则、手段和策略——无论其性质和实施成本如何，作为变通的治理资源。换言之，策略主义不对变通进行区分，既包括那些灵活的、因地制宜的合理变通，也包括不讲原则、不顾战略、不具合法性与正当性的变通。也正因此，策略主义的变通有时是一种“创新”，能创新出许多治理有效的方式方法，创造性地、低成本地完成常规科层组织无法无成的目标任务；但有时是一种“风险”，因为一些粗暴的变通手段和谋利性变通不仅会损害公共资源而且会影响干群关系、党群关系和基层政府公信力。

近年来，为了控制基层干部因变通所产生的“风险”，加大了基层治理的规范化和程序化建设，基层政府被要求按照科层制的“理性主义”逻辑运行。问题是，被纳入规范化建设之中的基层治理是否摒弃了策略主义逻辑？贺雪峰教授的《监督下乡》表明，当前基层治理的规范化建设的确防止了基层不具合法性与正当性的任意变通行为，文明执法、文明服务成为基层干部的新理念；但另一方面，“在越来越多且越来越严厉的以防万一的上级督查下乡的情况下，基层干部主要精力用于办留痕，填表迎检，搞形式主义，很难因地制宜地开展创造性工作。”我们近期的调研也发现，基层干部普遍抱怨“工作不能变通、没有自主性”；“上面怎么说，下面怎么做”，不能变通，也不需要你思考，只需做一颗流水线上的螺丝钉，按流程办事，因为思考就会变通，变通就可能出错，而出错就要被问责。正如一位受访的基层干部说，“我们也想根据实际情况变通，但变通了就是‘不讲政治’。因为现在无论做什么都要当政治任务来完成，政治任务就要‘讲政治’、不能讲特殊”。

在基层干部的语境里，“讲政治”就是“上面怎么说，下面怎么做”，严格按上级的要求和标准执行政策。从“无论用什么方法，摆平就行、搞定就行”的“策略主义”，到“上面怎么说、下面怎么做”的“讲政治”，基层治理只是在表面上发生了显著变化，深层逻辑仍然是“策略主义”。因为基层干部所说的讲政治，主要是讲行政科层组织“命令与服从”的政治，主要是指遵守和服从上级行政科层组织的各类程序、指标和指令，是算行政科层组织部门的眼前帐，是讲局部的政治，并非以公共利益为考量的政治；并非我党“以人民为中心”的政治。所以，当前基层治理仍然是只关注技术问题而不考虑政治问题，只顾局部利益、短期利益而不顾全局利益、长远利益的策略主义逻辑。只是，策略主义的表现形式从之前简单粗暴的任意变通表现为“不变通”，即形式主义地“讲政治”。正是由于形式主义地“讲政治”，基层干部才成了流水线上的螺丝钉，怯于创新，不敢思考，一切按流程和指标机械地完成任务，基层治理没有活力，基层问题得不到实质性解决，形式主义横生。

而策略主义逻辑之所以没有发生根本性变化是因为压力型体制与治理资源匮乏这一结构性矛盾不仅没有发生根本性变化，而且因为监督下乡和中心工作的增多，进一步加剧了这一结构性矛盾。比如，乡镇的中心工作已从之前的4项变成了基层党建、党风廉政、意识形态和宣传思想、服务工业园区、重点工程及产业发展、新型城镇化、环境整治、生态建养、信访维稳、安全生产、扫黑除恶、绿色殡葬、林长河长制和脱贫功坚等15项。乡镇干部说，这些中心工作涉及近40个县级职能部门，对应着40个考核细则和相应的会议、检查、督查。如果一项中心工作仅年初、年中和年终的三次检查、三次会议，就有120个检查和会议，平均每3天一个，如果加上非常规的明查暗访，那么几乎每天有迎检和会议。在监督下乡之前，基层干部可以依靠“变通术”和“硬指标的软执行”等分类治理方式来完成这类繁重的压力性目标任务，但在“监督下乡”的背景下，“硬指标必须硬执行”，不硬执行就是不讲政治，从而使基层干部的“变通”充满着被问责的风险。为了规避风险与责任，基层干部不再通过变通来完成目标任务，所以只能通过“形式主义地讲政治”来应对目标任务。

我们通常用“一放就乱，一收就死”来形容基层治理的运行困境。但正如贺雪峰教授所说，这句话也可以反过来理解，即“一乱就收，一死就放；收了可放，放了可收”。基层治理正是在如此“收放之间”形成了一种平衡，也体现了一种“收放自如”的弹性和灵活性。在当前快速发展、高度流动的中国基层社会，基层需要收放自如、富有弹性和灵活性的治理体系。然而，如何在“收放自如”中实现乡村治理的现代化？这是一个重要的时代命题，需要治理实践者的智慧与探索，也需要理论工作者的观察与思考。《监督下乡》所体现的正是这种关怀。