【深度解析】从湖南省住建厅连续两年发文整顿燃气特许经营权看城镇燃气整合之难
燃气企业早期“走马圈地”的发展方式，政府部门在燃气行业不规范的审核机制，各省市缺乏比较规范的燃气发展规划带来管道燃气特许经营权管理的不规范，这些因素共同导致了各省市在管道燃气特许经营权整顿整合方面存在着很大的困难。上海赵洪升律师事务所为大型燃气集团、多家中小型燃气企业在整合城镇燃气特许经营中提供法律服务，整合过程中企业价值评估、庭院管网的产权问题、在建工程的估值及承接等事项在整合过程中都是重点事项，而重中之重的问题则是被整合目标企业的特许经营权的有效性问题，这是整个整合的大前提。从湖南省住建厅连续两年发文整顿整合燃气特许经营权，可见城镇燃气特许经营整合是一项对政府来说非常棘手的工作。事实上被整合的中小型城镇燃气企业如果在整合过程中能够积极应对，那么即使在特许经营权被政府发文取消的情况下，也可以待价而沽，获得非常可观的经济收益。
为方便读者了解湖南省住建厅关于燃气特许经营权整合的相关政策，特将湖南省住建厅发文时间梳理如下：
1、2015年10月15日发文《关于报送管道燃气特许经营有关情况的通知》，其实从该文就能看出湖南省早已推进管道燃气特许经营权整顿事项。
2、2016年1月22日发文《关于加强全省县（市、区）管道燃气、加气站、分布式能源特许经营权管理的通知》（湘建城函〔2016〕23号）（以下简称通知一）。
3、2017年3月15日，再次就管道燃气特许经营权发文《关于进一步加强管道燃气特许经营管理有关事项的通知》（湘建城〔2017〕47号）（以下简称通知二），提出三点：第一，切实加强规划编制工作，要符合湖南省中长期天然气规划；第二，进一步规划特许经营行为；第三，收回经整改仍不达标的燃气特许经营权，规范管道燃气特许经营权建设。
从两则《通知》可以看出，湖南省住建厅发文的《通知一》更多是指出湖南各地管道燃气特许经营权所存在的一系列问题，包括
1.地区燃气特许经营权规划编制审核不完善;
2.特许经营权授予不规范;
3.特许经营权协议不签或者不按范本签;
4.特许经营者假借特许经营权谋利等
并就这些问题通知各地政府暂缓授予特许经营权等待指导文件出台，规范当地燃气特许经营权管理。
相比去年湖南省住建厅发文的《通知一》，《通知二》在对燃气特许经营权存在的种种问题有更深入、严格的解决措施，提出要符合湖南中长期天然气利用规划的燃气发展编制规划，对管道燃气特许经营权授予、监督、取消、退出等做了更为详细指导意见，在经本级人民政府批准，可解除特许经营协议，收回特许经营权的七种行为做了详细规定，包括：
1．擅自转让、变相转让，出租或者质押特许经营权的；
2．不履行普遍服务义务或者不履行设备设施保养维护、建设、更新改造义务，危及公众利益、公共安全的；
3．所提供的市政公共产品或者公共服务达不到国家规定或者特许经营协议约定的标准，严重影响公众利益的；
4.造成重大安全责任事故，或者存在重大安全隐患、危及公共安全的；
5．因经营管理不善、财务状况严重恶化，危及公众利益的；
6．擅自停业、歇业的；
7．法律、法规、规章规定或者特许经营协议约定应予收回特许经营权的。
该通知同时规定对历史遗留的已被授予特许经营的企业经整改仍不能达标的收回特许经营权，而这些将对不合格的企业带来致命的打击。但是正如我们在本文开篇所述，城镇燃气的整合不仅是涉及到简单的特许经营权有效无效的问题，还涉及到社会公众利益，政府的契约意识和依法行政问题，另外关于城市燃气公司的资产评估等也是有各种问题，在建工程以及未来收益也涉及到专业的估值问题。所以说，中小型城镇燃气企业在被整合时，首先是应当力争确保特许经营权的有效性，这是可以拒绝整合或者以高价出售的前提，当然，即使在特许经营权被政府发文无效的情况下，经过一番努力也可以以客观的出售价格予以兑现，鉴于该情形的复杂性，在此不做展开。
湖南省住房和城乡建设厅
关于加强全省县（市、区）管道燃气、加气站、分布式能源特许经营权管理的通知（通知一）
湘建城函〔2016〕23号
各市州住房城乡建设局（建委、规划建设局）、城管局、公用事业局：
近年来，全省各县（市、区）认真贯彻落实《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委、财政部、住房城乡建设部、交通部、水利部及中国人民银行六部委第25号令）和《湖南省市政公用事业特许经营条例》要求，大力推行管道燃气、加气站、分布式能源特许经营制度，加快燃气行业市场化进程，有力促进了全省燃气事业发展。
但在快速发展过程中，各地特许经营权管理也暴露出了一系列问题。一是燃气发展规划编制落后。目前我省仍有近四分之一的县（市、区）燃气发展规划编制、审批不到位，难以指导当地燃气建设发展的组织实施。二是对申请人资格审查把关不严。部分县（市、区）对特许经营申请人资格审查把关不到位，向一些不具备经济实力和管理能力的企业授予了特许经营权，使得当地燃气基础设施建设进度缓慢。三是特许经营协议签订不规范。部分县（市、区）不签订或不按照特许经营协议示范文本等法律法规的规定与特许经营者签订特许经营协议，对特许经营者违约行为缺乏有效合同约束。四是特许经营者行为不规范。一些中小企业前期“跑马圈地”，在取得特许经营权后不按协议履行义务，建设进度拖沓，待价而沽，等待有实力的大型企业来收购兼并，从中谋利。上述问题严重影响和制约我省县（市、区）管道燃气发展。
同时，随着“气化湖南工程”加快实施，对我省县（市、区）管道燃气发展也会产生重要影响。为规范我省县（市、区）管道燃气特许经营权管理，按照省政府有关要求，近期我厅正在研究出台加强县（市、区）管道燃气特许经营权管理的指导性文件。在相关文件出台之前，已授予本地区（含乡镇）管道燃气、加气站、分布式能源特许经营权的县（市、区），要针对存在的问题进行梳理，加强特许经营权的管理；还未授予特许经营权的县（市、区），建议暂缓授予本地区（含乡镇）管道燃气、加气站、分布式能源特许经营权。
湖南省住房和城乡建设厅
2016年1月22日
湖南省住房和城乡建设厅
关于进一步加强管道燃气特许经营管理有关事项的通知
湘建城〔2017〕47号（通知二）
各市州、县市区人民政府，省直有关单位：
为规范燃气特许经营行为，促进燃气特许经营市场健康发展，根据有关法律法规和文件精神，经省人民政府同意，现就进一步加强管道燃气特许经营管理有关事项通知如下：
一、切实加强规划编制工作
各地要依据本地区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、能源规划以及上一级燃气发展规划等，及时编制或修订燃气发展规划。燃气发展规划应符合湖南省天然气利用中长期规划要求。各地燃气发展规划编制工作应于2017年6月30日之前完成，并报上一级燃气管理部门备案。
二、进一步规范特许经营行为
（一）明确特许经营实施和监管主体。市州、县市区人民政府燃气管理部门依据本级人民政府的授权，负责管道燃气项目特许经营的具体实施，并对特许经营活动进行监督管理。
（二）严格特许经营准入条件。燃气管理部门要严格执行特许经营准入条件，通过公开招投标的方式择优选择具有相应经营业绩、管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人单位作为管道燃气特许经营者。招标文件除符合有关要求外，还应重点明确特许经营者满足以下条件：
1．经营过与拟实施的特许经营项目类型相同、规模相当及以上的特许经营项目，且有成功运营管理经验；
2．具有符合项目规模要求的相应数量的技术、财务、管理人员和项目必需的设备、设施；
3．企业净资产不少于特许经营项目估算投资总额。
（三）准确界定特许经营地域范围。特许经营协议中除文字明确界定其特许经营的地理区域外，还应附地理红线图。地理红线图内的特许经营权属于取得特许经营权的特许经营者，不得重复授予。因特殊情况其区域内使用管道燃气供应的分布式能源等项目设施确需另外授予的，特许经营协议双方应当在共同协商基础上签订补充协议。
（四）建立特许经营退出机制。各地要在特许经营协议中明确定期评估、合同审查制度和履约担保、违约退出机制，退出机制应约定严重违约提前终止协议的情形、违约责任和补偿等条款。燃气管理部门根据协议和当地燃气发展规划组织对管道燃气特许经营项目投资、建设计划实施情况进行年度评估，并每2至3年聘请专家或委托第三方中介服务机构对项目建设、经营和服务等情况进行中期评估。根据经济社会和法律法规的发展变化，及时与管道燃气特许经营者调整完善协议有关内容。
特许经营者在特许经营期间有下列行为之一的，经本级人民政府批准，可解除特许经营协议，收回特许经营权：
1．擅自转让、变相转让，出租或者质押特许经营权的；
2．不履行普遍服务义务或者不履行设备设施保养维护、建设、更新改造义务，危及公众利益、公共安全的；
3．所提供的市政公共产品或者公共服务达不到国家规定或者特许经营协议约定的标准，严重影响公众利益的；
4．造成重大安全责任事故，或者存在重大安全隐患、危及公共安全的；
5．因经营管理不善、财务状况严重恶化，危及公众利益的；
6．擅自停业、歇业的；
7．法律、法规、规章规定或者特许经营协议约定应予收回特许经营权的。
三、依法对已签订的特许经营协议进行清理和完善
各地要于2017年6月30日前组织有关专家或委托中介服务机构按照有关法律法规和本通知要求，依法对已签订的特许经营协议进行全面清理，建立台账。清理后，原有特许经营协议不符合本通知精神但能够通过签订补充协议进行整改完善的，应及时补签和完善；不能整改完善、或特许经营者严重违约的，依法解除特许经营协议，收回特许经营权。
湖南省住房和城乡建设厅
2017年3月15日
【新闻报道】
湖南常德市燃气经营许可工作位居湖南省前列—— 2016年102家企业取得燃气经营许可
2017年3月7日，记者从常德市燃气工作会议上获悉，去年我市102家燃气企业取得了燃气经营许可证，企业经营许可工作进度和质量位居全省前列。
2016年，我市燃气工作以服务民生为宗旨，狠抓安全生产和隐患整治，全市新增管输天然气用户49023户，全年未发生重大燃气事故。作为全省燃气大市，我市共有燃气企业116家，其中管道企业11家、汽车加气企业9家、瓶装企业91家。以往因没有推行统一规范的行业许可，我市燃气行业经营秩序较为混乱，安全隐患也比较多。自我市正式启动燃气企业经营许可核准工作后，市市政公用事业管理局、市燃气办联合消防、安监等部门，深入企业宣传发动，对企业从业人员开展专技培训，并现场核查进行安全评价、停业整改。目前，全市已经取得安评合格报告的燃气企业有107家，102家燃气企业核发了燃气经营许可证。对未通过安全评价的9家燃气企业场站，采取了停业整改的处罚措施。
今年，燃气行业继续加强安全监管，从各个环节着手主打“安全牌”和“服务牌”。针对我市管道燃气、瓶装燃气经营市场混乱，部分企业安全意识不强等问题，我市将从今年起至2019年在全市范围内开展“燃气行业规范整治三年行动”。同时，重点整顿市城区瓶装燃气销售网点，并有序推进全市锅炉“煤改气”工作。
湖南省住建厅公布2016年第一批未取得燃气经营许可依法停业整顿的125家燃气企业名单
湖南省住建厅依据《城镇燃气管理条例》、《湖南省燃气管理条例》以及城镇燃气行业打非治违、安全隐患排查治理有关工作精神，于2016年5月25日公布未取得燃气经营许可依法停业整顿的125家燃气企业名单，对全省存在违反燃气规定，不具有燃气经营许可，存在重大安全隐患等不合格、不正规企业公示，并要求进行停业整顿，对整顿仍未达标的将予以撤销燃气经营许可，规范燃气市场。
【赵律师评论】
从上述两则新闻可以看出在湖南省住建厅的牵头下，各市、县都积极开展燃气特许经营许可整顿，加强对以前不合法、不合规的燃气经营行为整治更改，并且从新闻公布的不合规燃气企业数量来看，不合规燃气企业数量大，而这很大程度上是由于前些年对燃气特许经营许可授权过于松散造成的。再结合湖南省住建厅关于管道燃气特许经营权连续发的两个文件，目前湖南省住建厅在整合规划湖南省管道燃气特许经营许可方面存在着较大困难。综上所述，正是因为前期管道燃气特许经营权授予存在的不合规、合法等乱象，导致现在整合燃气市场、制定统一燃气发展规划的困难。
附：中小型城镇燃气公司应对政府或大型燃气集团强制收购整合高端战略研修班开班通知
城镇燃气企业投资人、董事长及总经理战略研修班
一、培训目的
1. 通过学习让学员对中央最新政策及法规对于城镇燃气企业的影响有所了解与学习。
2.让学员学习中小型民营城镇燃气企业与特大型燃气集团博弈生存之道。
3.让学员了解相关实际案例，学习如何把握整体纠纷解决方向以及城镇燃气企业运营管理。
二、主讲人
主讲人：上海赵洪升律师事务所 赵洪升主任
三、培训对象
培训对象：中小型城镇燃气的投资人、董事长及总经理
四、研修内容
1、2016-2017年中央最新政策及法规对于城镇燃气企业的影响——城镇燃气企业是迎难而上还是乘势而为？
2、“以战役上进攻掩护战略上撤退”——中小型民营城镇燃气企业与特大型燃气集团博弈生存之道。
3、被取消特许经营权或者被法院判决特许经营权无效的城镇燃气企业如何“起死回生”甚至获得高额回报？
五、培训时间、地点、费用
培训时间：2017年7月15日、上午9点至11点-下午2点-5点
培训地点：上海五星级酒店
培训费用：三万元/人（限报十人）
六、联系方式
邮箱：zhaolawyer@zhaolawyer.org
上海赵洪升律师事务所
二零一七年三月十五日
赵洪升律师，上海赵洪升律师事务所主任，天然气领域的行业观察者、评论者，资深律师。
上海赵洪升律师事务所致力于为PPP领域中城镇燃气行业提供专业法律服务。本所赵律师曾担任某特大型燃气集团区域投资总监及法务总监，在某大陆地区第一规模大所担任高级合伙人期间，并作为主要成员发起创立了PPP法律事务研究中心，并担任研究中心副秘书长。拥有近二十个地级市城市燃气投资并购项目经验，区域内整合中小型民营燃气公司的法律服务经验，以直接代理或者幕后策划等方式主导某些城市燃气公司间特许经营权的诉讼，并予以胜诉。
赵洪升主任编著的天然气行业内首本关于城镇燃气特许经营权争夺解决、点供与城镇燃气企业之争以及反垄断执法的法律专著。凭借丰富的城镇燃气PPP项目法律实务经验，将自己多年的从业经验和法律实务观点相结合，就当前城镇燃气行业PPP项目争端的相关法律问题予以阐述和分析。是到目前为止为数不多的以PPP项目中城镇燃气项目争端问题为主题的书籍之一。
拥有特大型工业客户（包括特大央企钢铁集团、年用气量一亿方以上的特大型玻璃集团等）的城市燃气与点供斗争经验，并且成功击退中海油点供。本所拥有良好的处理政府关系经验，分别参与省部级领导、厅局级领导、县处级领导主持的燃气项目谈判及区域整合会议数十次，这些宝贵的经验为本律所在解决城镇燃气特许经营权争端及点供争端提供了创新型的法律解决方案。
赵洪升主任联系方式：
电话/微信：18621619152
邮箱：1685884463@qq.com
1、添加群主微信“xunteng1”为好友，邀请您加入;
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