农村不动产权利救济一直是行政救济和司法救济的薄弱环节，存在着确权登记发证普及率不高、权利主体维权意识淡薄、救济制度过于行政化等问题。

前不久，中共中央、国务院出台了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》），提出“平等保护、全面保护、依法保护、共同参与、标本兼治”的原则，为完善农村不动产权制度指明了方向。笔者对如何构建农村不动产权利救济制度谈一些看法。

确权：夯实权利救济基础

提高不动产统一登记的普及率

我国《物权法》虽然规定了债权形式主义的物权变动模式，但农村的不动产登记率仍然相当低。由于法律法规的限制，农村不动产在转让、交易、抵押等方面的市场空间仍较难打开，不动产物权有待进一步释放。以宅基地使用权为例，许多地区宅基地使用权确权发证不是一项日常性工作，而是以专项行动形式开展发证工作。行政机关对农村集体土地房屋补偿安置时，也并不是根据宅基地使用权证书进行补偿，不管是否确权登记发证，只要是一户一宅就给予补偿安置，影响确权发证公信力。申请确权发证率较低的现象在一些地区比较普遍。

统筹修改登记所依据的法律、法规、规章

目前迫切需要解决的是登记依据的统一。例如，新通过的《民法总则》第一次把农村集体经济组织及村民委员会作为特别法人，通过“特别法人”的制度设计，有助于农村不动产权利的保护。《物权法》作为民法体系中最重要的法律之一，又是不动产登记的基本法，笔者认为，应适时修改相应的法律条文，进一步明确不动产权利人的主体资格，明确登记机构错误登记赔偿性质、归责原则、赔偿标准等。行政管理类政策法规方面，中央出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出了对农村土地（这里所指农村土地包括由农民集体使用的耕地、林地、草地等，下同）进行“三权”分置，根据物权的内容和种类由法律规定原则。通过修法的形式来界定“三权”内涵、权利边界和相互关系，这对设立农村土地经营权新型物权十分重要。同时还应进一步落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权，彻底实现农村集体建设用地使用权与国有建设用地同权同价、同等入市，进一步完善农村不动产权法律体系建设。

明确过渡时期的法律安排

由于我国长期以来将不动产权利登记作为行政机关的一项职权，客观上导致相关政策成为不动产权利设立的主要权源依据。目前是《民法典》编纂期，又是不动产统一登记磨合期，加上农村集体土地“三权”分置，农村集体土地承包经营权将纳入不动产统一登记，各种因素的叠加，有必要对有冲突的法律进行选择性适用。在同一宗地上各类不动产权利关系处理方面，不宜再采取补丁式的方式将冲突的问题记载于不动产登记簿册，用冗长备注加以说明。对由于法律政策规定不一致而无法办理确权登记发证的问题，应通过法律而不是政策的方式加以规定。建议由全国人大常委会以决定的形式暂停适用相冲突的行政管理类法律法规相关条款，以便于农村土地制度改革时期不动产统一登记的开展。

限权：划定权利救济边界

行政机关代表国家要审慎行使土地征收的职责

土地征收的核心在于国家依靠自身的公权力，不需要集体土地所有权人的同意强制取得土地。当前，地方政府基于土地发展权等公权力，有权对集体土地进行征收并对其开发行为和用途转变进行管控。但对集体土地随意性征收以达到垄断出让权的行为，从某种程度上来说是对农村不动产权利的不尊重甚至是一种蔑视。针对征地过程中擅自扩大征地范围，侵害涉地农民合法权益的问题，党的十八届三中全会提出了“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”的要求。因此，要从严界定“公共利益需要”，通过立法形式以举例式与概括式相结合的方式明确“公共利益需要”范围，规范土地征收程序，建立合理补偿安置机制，并出台农村集体土地补偿安置的法律或行政法规。通过健全土地征收法律制度，维护以农村集体土地所有权为核心的农村不动产权利应有的物权地位。

行政机关要审慎行使日常监管权

行政机关行使行政监管职责时，要充分认识集体经济组织及其成员作为权利人对其土地享有直接支配权、排他权和自主经营的权利，要充分相信其有义务、有能力管好自己的“一亩三分地”。对集体土地使用权等用益物权引起纠纷，主要引导双方通过私法来规范相互之间的权利义务关系。具体来说对农村不动产权利受到侵害的，权利人可以通过仲裁、诉讼等途径解决；农村不动产权利归属、内容发生争议的，除行政确权前置外，利害关系人可以提出物权确认请求权；无权占有农村不动产、妨害农村不动产或可能妨害农村不动产的，可以提出返还原物请求权、排除妨害请求权、消除危害请求权等，充分发挥私法对农村不动产的规范和调整作用。在发生纠纷时行政机关应采取适度干扰原则，居中调处双方之间的纷争，而不是通过单方意志做出具体行政行为。如果权利人在行使土地使用权时还须执行国家指导性和指令性任务，则行政机关的行政监管职责力度就要加大，以确保国家计划任务完成，确保行政管理目的的实现。

行政机关要审慎行使行政执法权

这里所说的是指狭义的行政执法权，仅指行政强制权、行政处罚权等对行政相对人权利义务产生实质性影响的具体行政行为。行政机关在行使行政执法权时，习惯把国有土地和农村集体土地的监管责任混同在一起，其实国有土地使用权设立大多源于政府代表国家行使缔结合同行为，而农村集体土地使用权设立源于双方当事人的意思自治的行为。行政机关行使行政执法职能时，要明确行政权力的边界，在坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民权益不受损等底线的前提下，对农村土地承包经营权、集体经营性建设使用权等用益物权在符合国家规划和土地用途管控情况下加以开发利用，要发挥集体经济组织、村民委员会特别法人的主体责任和农民的自主经营权，不要过分行使行政处罚等行政强制措施。

赋权：明确权利救济主体

司法救济主导地位符合我国国情

赋予法院最终的裁判权是世界各国立法机构的共识，尤其在公权力干预方面。《意见》中提出健全司法救济体系，确保人民群众在产权受到侵害时能获得及时有效的法律帮助，进一步明确司法救济的主导地位。《意见》同时指出更好地发挥调解、仲裁的积极作用，完善产权纠纷多元化解机制，这些要求切合我国不动产救济制度的实际，也为农村不动产权利救济制度提供政策依据。同时，修订后的《行政诉讼法》（下同）由立案审查制改为立案登记后，扩大了案件受理范围，降低了案件受理的门槛，解决了农村不动产权利救济过程中立案难的问题。

法律、司法解释已经很好地解决“民行不分”问题

《行政诉讼法》对民事与行政争议交叉如何处理有明文规定，“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所做的裁决的行政诉讼中，当事人一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据，可以裁定中止行政诉讼”。该条第1款明确了同一审判组织对两种争议合并审理问题，第2款解决民事争议和行政争议的分别进行审理问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权〉若干问题的解释（一）》规定，“因不动产物权的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议，当事人提起民事诉讼的，应当依法受理。当事人已经在行政诉讼中申请一并解决上述民事争议，且人民法院一并审理的除外”。上述规定解决了不动产物权范围内民事争议与行政争议交织的问题，为农村不动产权利争议进入司法救济打开方便之门。

规范农村不动产权利争议多元化解机制

首先应修改农村土地承包争议仲裁救济规则。随着集体土地所有权、承包权、经营权“三权”分置，土地承包经营市场化程度越来越高，构建新型农业经营体系的时机已经成熟。农村土地承包仲裁机制这一特殊模式应适应当前农村土地制度改革的需要，即便设置有别于一般仲裁规则的仲裁机制，也应当采取一裁终局规则。

同时，不动产统一登记后，《土地管理法》《房地产管理法》及相关法规、规章的救济模式应当一致。对农村土地承包纠纷采取协商、调解、仲裁、诉讼等四种特殊的救济安排应进行修改，至少不建议单独用法条对四种救济种类进行明确并在时序上做特殊规定。对矿藏、水流、森林、草原等自然资源权利引起争议的救济模式应做到统一。原则上除农村土地承包纠纷须调解程序外，其他农村不动产权利争议不必将调解作为法定程序，以维护法律统一和权威。

此外，还要规范行政确权主体、范围及程序。根据现有行政管理类法律，土地和森林争议解决机构由县级或乡级人民政府处理，矿藏是县级人民政府。鉴于法院对不动产物权有确认之诉，一般个人之间的不动产确权纠纷都可通过法院解决，县级人民政府处理屈指可数，因此行政确权由县级人民政府处理为宜。行政确权范围方面，《行政诉讼法》已明确规定行政确权仅指确权土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原等自然资源的所有权或使用权，其他法律不宜再设置行政确认。同时已行政确认自然资源具体范围必须一致，如矿藏仅指矿山的范围，不涉及所有权、使用权问题。至于行政确权程序，土地、森林相关规定已明确对行政确权处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起一个月内，向人民法院起诉规定；矿藏未作具体规定，因此在修改的行政管理类法律中对程序问题应予以统一。

作者单位：浙江省杭州市国土资源局萧山分局

《中国不动产》2017年第7期

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