“三权分置”下农村宅基地流转的困境与出路

杨书萍宅基地管理与利用

2024-09-15

本文作者：杨书萍

文章来源：《农业经济》2020年1月

摘要：对农村宅基地进行“三权分置”制度改革，其主要目的在于通过盘活存量宅基地来释放宅基地的经济效益，促进宅基地有序流转，以此来增加农民收入，促进乡村经济发展。但是在宅基地使用权流转过程中，依然存在诸多问题，如闲置宅基地现象凸出、隐形流转层出不穷、宅基地退出难度较大等。在“三权分置”背景下，要促进宅基地使用权流转，应当加强宅基地规划管理、规范宅基地流转市场，并通过设立专项金或者建立廉租房制度为失地农民提供更多保障。

关键词：三权分置；宅基地流转；困境与出路

对农民而言，核心利益来源便是土地。土地的价值一般体现在使用与流转两个方面，从某种意义上讲，土地的大部分价值都需求通过流转才能实现，正所谓“无流转则无价值”。长期以来，我国有关政策是限制宅基地进行流转，其主要目的是为了充分发挥其社会保障功能。但现如今，宅基地对于农民的保障功能越来越弱化，多数农民希望通过流转来发挥其经济价值。2018年中央一号文件强调要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。作为农村土地改革的重要内容，宅基地“三权分置”破解了宅基地使用权流转的制度障碍，释放了宅基地使用权的经济效益，显化了宅基地使用权的经济价值，对实现农地科学管理、规范土地交易市场、增加农民经济收入等都有重要作用。

一、农村宅基地“三权分置”的价值目标

农村宅基地是集体组织内部成员为了居住而占有、使用的归集体组织所有的土地。之前，我国宅基地制度涉及到的“两权”是所有权和使用权，前者归集体，后者归农户。现如今，“三权分置”制度提出将使用权进行细分，从中剥离出一个新的权利，即资格权。农村宅基地“三权分置”，就是立足于宅基地所有权归集体所有的客观现实，将宅基地使用权划分为农户资格权和使用权，凡是属于集体内部组织成员者，则有资格依法向所有权主体（集体组织）进行宅基地无偿申请，凡是不属于集体内部组织成员者，可以借助于有偿转让方式来获得宅基地使用权。之所以要对农村宅基地进行“三权分置”改革，其主要目的在于通过盘活存量宅基地来发挥宅基地的经济价值，以此来增加农民收入，促进乡村经济发展。

农村宅基地“三权分置”的价值目标主要体现三个方面：第一，从一户一宅到住有所居。不论宅基地制度如何变革，如何创新，都不会影响宅基地基本功用（即居住保障）的发挥，可以说，为农民提供居住保障是农村宅基地三权分置的基本要求。为农户提供居住保障与宅基地使用权是否无偿获得并无任何联系，换句话说，不论宅基地使用权是否无偿获得，都一样能保障农户的居住权利。就制度设计本身而言，之所以我国规定农村宅基地可以无偿申请获得，主要受历史因素影响。事实上，保障农户居住的主体有多个，除了集体组织之外，国家也应当承担一定的保障义务。从前所规定的“一户一宅”原则在当时历史背景下的确发挥了积极作用，但随着社会经济形态的不断演进，尤其是城镇化进程的逐步加快，人们对宅基地的功能不再只局限于保障属性，还要求发挥其经济属性，同时对宅基地的利用效率也有了更高的要求。另外，当前宅基地闲置现象严重，人多地少矛盾凸显，这些均成为不可回避的难题，要加以破解，就必须促进农村宅基地流转。如果说，一户一宅是关注居住保障的实现方式，那么住有所居则重在突出居住保障的结果实现。

第二，从粗放低效到集约高效。农村宅基地闲置和“空心村”现象均是对农村土地资源的极大浪费，一定程度上影响了农村生活环境，同时也又不利于乡村土地的规划与管理。长期以来我国始终存在着人多地少的问题，农民居住保障这一目标实现有赖于土地资源的供应。受耕地保护红线、城市化建设用地需求等多种因素制约，宅基地面积要实现大幅度提升显然是不现实的，对此，必须充分发挥现有宅基地价值，实现对宅基地的集约化利用。在城乡一体化发展过程中，“两权分离”制度设计要求对宅基地流转进行限制，制约着宅基地财产权益的客观实现。农村大量劳动力进入城市，表面上看能够节省农村居住用地、建设用地等，实际上并非如此，受城乡土地分割管理的影响，加上缺乏有效的宅基地退出机制，使得农民用地呈现增长趋势。宅基地闲置与“空心村”问题表明土地利用的低效，允许宅基地流转、引导宅基地退出已经成为当下必须解决的问题，这恰恰也是国家进行宅基地制度改革的目的所在。在“三权分置”制度下，要实现宅基地的高效化利用，就必须重视空心村问题，同时要加大力度解决宅基地限制问题。这就需要借助于政府项目对农村闲置宅基地加以整治，变“闲”为宝，以此来提升农村土地利用效率；同时，还要积极引导宅基地退出，并建立相应的退出制度，从而有效调整不同利益主体之间的关系。

第三，从功能超载到价值显化。大量事实证明，现行宅基地制度存在一定的弊端，使得农村土地低效利用问题始终难以解决，在难以保障农民居住的同时，还制约了城乡协调发展。因此，在进行“三权分置”制度改革时，要进一步凸显宅基地的财产价值，充分发挥市场机制的积极作用，实现对宅基地资源的有效配置，并完成从宅基地资源到宅基地资产的过渡。要让宅基地的财产价值得以显化，就需要充实权能，并做到“适度放活宅基地使用权”。适度放活宅基地使用权具有重要意义。一方面，盘活了闲置宅基地，发挥了宅基地的财产性价值，对规范城乡建设用地市场起到促进作用，同时也为城市与乡村之间的要素交换及资源配置提供了条件；另一方面，促进了宅基地流转，加快了闲置宅基地退出，增加了农民的财产性收入，为其在离开农村后的生活提供经济支撑，另外，从一定程度上能够促进农民生存权和财产权的双重实现，为农民下乡返乡创新创业等提供重要保障。

二、“三权分置”下宅基地流转中的困境

作为农村土地制度的重要内容，宅基地制度改革是振兴乡村的根本保障。必须承认，现行宅基地制度中的“一户一宅、无偿使用、集体所有、面积限定”等要求对于保障农民居住、节约土地资源、促进社会稳定等方面都具有重要意义。三权分置制度设计有助于盘活农村宅基地，促进宅基地有序流转，但是在流转过程中，依然面临着诸多问题。

（一）闲置宅基地问题突出

在我国广大农村地区，时常会见到孩童、老人以及残疾人，至于身强力壮的年轻人则选择了外出打工。另外，不少青壮劳动力对教育的重视度也有所提升，当他们的孩子到了受教育年龄，则会考虑在城市安家，将孩子接到身边，尽可能给孩子创造良好的受教育环境。不论是在城市租房，或者买房，都基本上等同于离开了农村，而他们所获得的宅基地则常常被闲置。随着社会的发展，城乡流动性日益增强，越来越多的农民不愿意留在农村，导致一些行政村出现大量人口迁出，最终形成“空心村”，比起前者，后者对宅基地的利用效率要低得多。与以往相比，农村大学生数量也有了大幅度增加，他们中的大多数毕业后都选择留在城市，这无疑加剧了宅基地闲置的现状，使得农村土地资源及房屋资源出现严重浪费。

（二）隐形流转层出不穷

为了保障农民居住权，现行法律及政策向来是限制农村宅基地流转的，但现在人们对于宅基地的功能要求有了变化，除了居住保障权之外，他们还要求实现宅基地的财产性权利，尤其是那些有资金需求的农民，允许宅基地使用权进行流转，意味着能够为其创业、就业以及进城居住等提供经济保障。从另一个角度来看，对于久居城市的人而言，农村的自然风光、新鲜空气是极为宝贵的，也会受到青睐。在乡下能够购入一套农房或者一宗土地用于房屋建造，成为多数城市居民的梦想，现实生活中也的确有部分人枉顾政策规定，私下进行农房买卖及宅基地流转，这种现象在在城乡结合部更是屡见不鲜。除了隐形交易之外，还有一些地区出现了宅基地变相流转，这类现象较常发生在宅基地改革试点地区，变相流转的方式一般是置换、增减挂钩等。宅基地隐形交易一般是农户与农户之间、农户与城市居民之间进行，没有政府参与，而宅基地变相流转通常有政府部门的参与，但这并不意味着其必然是合法的。换个角度而言，宅基地变相流转反映了我国宅基地流转的客观存在以及不可遏制性。宅基地的隐形流转和变相流转缺乏必要的市场调配，也没有必要的土地评估机制加以保障，同时，在操作上也存在诸多不规范行为，这些都为宅基地流转交易带来隐患，进而损害农民合法权益。

（三）宅基地退出难度较大

考虑到宅基地闲置问题严重，空心村现象多发，有关部门的确也考虑到宅基地退出问题，将闲置宅基地退还给集体，之后由集体按照一定的标准进行宅基地管理与分配。按照有关规定来看，确权后的处置方式主要有三种：一是村民自治，集体协商讨论决定。每户根据一定标准来申请宅基地，凡是超出使用标准的宅基地面积，需要有偿使用；二是宅基地与承包地相结合的方式，每户的承包地与宅基地总面积是一样的，如果宅基地面积超过既定标准，那么可以通过扣减其承包地来维持土地总量上的相同；三是按照土地规划标准，结合农民实际需求来分配宅基地的人均使用面积。由于缺乏宅基地退出补偿机制与激励机制，使得宅基地退出存在极大困难。实践中，相当一部分农民为了获得更多利益，即便所拥有的宅基地长期闲置，也不愿意退还集体，还要不少农民“一户多宅”、超面积占用等，导致土地资源出现不必要的浪费。因此，必须尽快规范土地市场秩序，鼓励农村宅基地进行流转，引导农民主动退出超标宅基地，进而实现农村土地的集约化利用。

三、“三权分置”农村宅基地流转的路径

当前社会发展背景下，宅基地的保障性功能已经难以满足农村经济发展需求，农民迫切希望发挥宅基地的财产功能，唯有允许宅基地使用权流转，才能据此获得更多经济收入。为了促进农村宅基地健康有序流转，建议重点做好如下几个方面工作：

（一）加强宅基地规划管理

宏观上看，尽管政府在最近几年为促进新农村建设，积极开展了一系列工作，如在农村修建公路、实施村庄规划管理等，但受多种因素制约，不少惠民政策落实不到位、政府扶持资金也并未完全投入新农村建设中。直至现在，依然有一些地区不重视村庄建设，更没有具体的村庄规划。就宅基地管理而言，在经济条件相对落后的农村地区，地方政府虽然在思想上认识到宅基地管理规划的重要性，但具体到实践中却未能将宅基地规划管理工作落到实处，集中表现在集体组织对农村宅基地的规划不够科学，宅基地上的房屋建设过于杂乱，土地资源浪费现象严重等。因此，必须强化农村宅基地规划与管理工作。第一，结合实际，科学规划农村宅基地。有关部门要对不同村落的村民人数、实际住宅面积等进行普查，对普查结果进行合理分析，从而把握不同村落的宅基地现状；在遵守法律规定及政策的前提下，围绕当地土地规划目标进行宅基地规划，在保障农户居住的同时，最大化发挥宅基地的功能，尽量避免宅基地闲置；第二，为促进宅基地管理工作有序开展，有必要设立宅基地专项管理资金，并确保每一笔资金能够足额用于具体的工作实践中。在对农村宅基地、农房等进行调查统计的时候，需要资金作保障，充足的资金支持有助于帮助调查人员尽快掌握农村土地利用情况，并了解土地制度及相关政策的落实情况等，这些为宅基地的合理分配奠定基础。

（二）规范宅基地流转市场

农村宅基地流转已经成为无法回避的问题，若任由其自发交易，不但影响土地市场秩序，而且可能引发大量产权纠纷，可见，规范宅基地流转市场势在必行。第一，从法律制度上明确宅基地流转的合法性地位。为促进宅基地有序流转，首要的前提便是在立法上予以肯定，从制度上对宅基地流转认可势必会有助于发挥宅基地的财产性功能，促进农村社会经济发展。与此同时，考虑到宅基地流转所存在的弊端，要在提倡并允许宅基地流转的基础上，做出进一步的规划，例如，对流转后宅基地的利用形式进行一定的限制，尽管农村宅基地能够流转，但流转后的利用形式必须符合法律要求。第二，宅基地流转涉及到多方主体利益，必须合理分配利益，才能促进宅基地流转市场的有序运行。一方面，对宅基地价格进行科学评估，评估过程中要综合考虑地理位置、气候条件等多种因素，尽可能做出相对合理的价格评估；另一方面，宅基地流转时候，如果是首次流转，则利益归集体；如果二次流转，那么农民及国家均可以获得一定利益，其中，国家利益可以借助于税收形式来实现，如此一来，才能合理统筹兼顾国家、集体组织以及宅基地使用者等不同主体之间的利益。

（三）为失地农民提供保障

毋庸讳言，宅基地使用权流转可能会存在一定的风险，即农民将宅基地使用权流转出去之后，因种种原因而无法获得经济收入，导致最基本的生活都难以保障。风险是客观存在的，但不能因为有风险而完全否定宅基地使用权流转的积极作用，也不能对风险本身视而不见，正确的做法就是通过制定有效制度来降低风险发生的概率。一方面，针对失去宅基地的农民，要给予一定的保障资金补偿，资金额度应当在国家允许范围内，并结合当地经济水平进行适当地调整。同时，为了让失地农民有居住保障，也可以考虑建立廉租房等制度。另一方面，可以设置专项救助金，这部分资金由集体组织承担，主要用于救济失去宅基地且无经济来源的农民。要获得专项救助金，必须是真正有实际需求的贫困农民，严格按照申领方式及程序进行申请。另外，为了提升贫困农民的再就业能力，还应将一部分专项救助金用于培训和提供就业就会等方面，唯有如此，才能让贫困农民能够自食其力。在加快城市化进程的同时，农村大量剩余劳动力向城市转移，农村宅基地闲置现象会进一步加剧。由于宅基地限制流转，闲置宅基地的财产功能难以实现，客观上造成农村土地的浪费。宅基地“三权分置”制度立足于产权制度改革这一基本点，通过盘活闲置宅基地方式有效解决土地利用低效问题，旨在促进农民安居乐业。在“三权分置”制度探索过程中，寻求实现农村宅基地经济价值的具体路径，意味着要完善相关制度、规范交易市场，从而促进宅基地使用权的有序流转，这既符合宅基地制度的设立初衷，又能够推动农村社会经济稳定发展。

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