执法记忆 | 《土地监察》序言：我国土地管理的执法问题（上）

我国土地管理的执法问题（代序言）

1986年是我国土地管理史上具有重大意义的一年。在这一年里，党中央、国务院、全国人大常务委员会对土地管理工作作出了三项重要的决策：一是发布中发（1986)7号文件，在全国开展了声势浩大的非农业用地清查工作；二是国务院成立直属的统一管理全国土地的专门机构，即国家土地管理局；三是人大颁布了《中华人民共和国土地管理法》，标志着我国的土地管理已由行政管理为主转向行政、法律和经济措施相结合的综合管理的新阶段。土地管理目前正处于历史上从未有过的黄金时代。

1986年开始的历时两年的非农业用地清查，是我国建国以来规模66最大、持续时间最长、效果最好的一次土地执法及监督检查活动。全国参加清查工作的人员有553万人，共查出1982年以来时各种土地违法案件1000万件，违法占地面积813.6万亩，罚款2.6亿元，退耕65.9万亩，给予政纪处分5455人，追究刑事责任308人，并解决土地纠纷52万起，基本上刹住了乱占耕地、滥用土地的歪风，为开展经常性的土地监察工作打下了良好的基础。

1988年以来，各省、市、自治区开展了土地监察的试点工作，土地监察机构在短短的一年中如雨后春笋般地建立起来，土地监察制度不断完善，新的经验不断地创造出来。目前全国已有29个省建立了监察处，90％的地、市和80％的县建立了士地监察机构。400多个市、县有了专门的监察执法队伍。全国共有专职士地监察人员1.3万多人，有兼职土地监察人员23万多人，另外，各地农村聘用了土地监察信息员60多万人，一支有威信的土地监察队伍正在960万平方公里的国土上发挥着重要的作用，一个从国家到省、地、县、乡、村（街道）的六级监察网络正在逐步形成，我国的土地执法工作有了一个良好的开端。

从1989年开始，我们这支土地监察队伍在党中央、国务院的部署下，在各级党委、政府的领导下，连续打了三场硬仗，而且正在进行第四场战斗，取得了显著的成效。第一仗是认真贯彻国务院1990年8号文件，完成清理越权批地的工作任务。经过两年的艰苦努力，共清查出越权批地案件101668宗，面积28.8万亩，有近五百名干部受党纪政纪处分。第二仗是积极参与清査党政干部违法占地建私房的工作，到1990年底，清理总户数达66万户，查出违法违纪的达19.5万户，处分党员干部9800多人，罚款6.5亿元，清退房屋17.9万多套，极大地促进了廉政建设，提高了全社会依法用地的意识。第三仗是清理土地市场，全国大部分地区已由试点转为全面开展，国家流失的地租开始回收，促进了城镇土地管理部门的职能到位，增强了人们依法用地、有偿用地的观念。

目前，我们正按照国务院《关于严格制止乱占滥用耕地的紧急通知》和国务院办公厅《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》精神，在国务院部署下，对全国开发区和城镇建设占用耕地、菜地及耕地撂荒情况进行检查，对新的乱占滥用耕地情况进行清查。

几年来，除了集中力量集中时间打了这几场硬仗外，我们土地战线上数十万土地卫士为维护法律的尊严，建立并巩固良好的土地管理秩序，每日每时都在与各种违法用地行为进行着坚决的斗争，不怕围攻，不怕殴打，不伯流血牺性，写下了无数可歌可泣的英雄业绩。1992年，国家土地管理局在各地推荐的基础上评选出160名全国土地监察先进工作者，进行了表彰。各省也评出了上千名省级土地监察先进工作者。

但是，目前“有法不依”“执法不严”的情况还是相当严重。据29个省、自治区、直辖市统计，1991年土地违法案件26.5万件，实际发生的还要多，其中越权审批和盲目搞开发区，造成土地大面积荒芜以及买卖出相土地的现象在一些地区还有上升趋势；个别地区至今坚持土地分管，反对统管，公然对抗《土地管理法》中的有关规定，造成了极为恶劣的影响和十分严重的后果。由于缺乏有效的执法手段和明确的执法权力，土地执法人员受阻、被围、挨打的事情常有发生，人身安全得不到保障。以四川省某县为例，该县土地监察干部在处理违法占地案件的过程中，受到辱骂的占50%，受到干扰的占20%，受到伤害和报复的占10％左右。其他地区法规执行的情况也存在同样问题。据某省对执法工作状况的调查，在已经制定的法律、法规当中，得到认真执行的只占10%；执行得比较认真的约占20%；稍见成效，在执行中难度较大的约占10%；执行较差的为20%。法律执行不力，削弱了法律应有的权威，加剧了新旧体制转换时期某些社会混乱现象，造成了国家宏观调控的失灵。执法工作已经成为制约我国法律建设的一个薄弱环节。

一、造成土地管理执法难的原因

（一）造成执法难的内在因素

我们讲内在因素，主要是指土地管理的特点及管理体制本身存在的问题。

1.土地管理的特点决定了管理的难度

土地作为被管物与管理者的关系很特别，和物资管理、金融管理、森林管理不一样，土地不是掌握在管理者手里，而掌握在使用者手里。特别是农村集体的土地，所有权、使用权都不在政府手里，而在村集体手里。政府又要对其行使某种限制并依法进行管理，这就造成了村集体和土地管理部门的矛盾，大大增加了土地管理的难度。在农村，土地掌握在村干部的手里而土地又不能日夜处于管理者的监控之下，这就使土地使用的随意性增加，使管理者处于防不胜防的地步。由于土地管理体制不适应士地管理的这种特点，自上而下的监控能力差，系统的管理很薄弱，许多地方的土地管理部门以及乡政府甚至成为违法批地的单位。

2.土地管理效益的时效性差，影响了土地管理在社会上的地位。

土地管理工作差所造成的恶果以及土地管理工作好所生产的效果在一个地区、在几十年上百年后才能反映出来，不像抓粮食生产、工业建设、财政收人那样能立竿见影，甚至还不如环境保护、计划生育、植树造林的效果来得快。我们地方政府一届三到五年，人的寿命一般也不过几十年，因此人们对这种“抓不见好，松不见坏”问题重视不起来就不足为怪了。我们在调查中感到，讲土地管理的重要性，似乎人人都知道，但一遇到实际问题，土地管理就往往服从于其他了。特别是在涉及到处理人的问题上，说情者甚多，讲什么这个干部是个“优秀干部”，是“培养对象”等等，在一些人看来，在土地问题上违法不算违法。

3.土地管理体制对当前违法主体即农村干部缺乏有效的制约手段

我们在河北省调查时，从省到县各级土地管理部门以及政府人大和公、检、法、监察等部门的同志异口同声地提出当前村干部已成为违法占地、批地的主体。要想管住农村土地，必须管住村干部。有的县人大主任说：“土地管理从县来说是不错的，问题绝大部分出在农村，一部分出在乡政府。村干部不执行土地法不好办。人大只能监督政府机关，监督不了村干部。村里出现违法占地问题后情况往往反映不上来，如果村干部与村民有矛盾，有人会揭发；如果没有矛盾，就不会有人揭发。”有的县委书记说：“对村干部，监察局管不着，土地局管不了，人大监督不着，公安局也摸不到，对这部分干部很难管。”某县1988年新建房户1365户，其中914户是村干部非法批的，占67.4%，只有14户是农民擅自占用的，只占1%。有些村干部违法批地占地后由于得到区、乡政府的庇护，土地局处理不下去，只好罚款了事。土地局的同志感慨地说：“处理村干部违法占地不靠乡政府不行，靠了乡收府只能大事化小，小事化了。"

在分析村干部制约性基的原因时，一些基层干部也谈到他们工作中的苦处：现在农村很难选干部，许多不愿当干部。作为县、乡两级政府选一个妤村长、好支部书记很不容易。最头痛的事如计划生育、征购粮食都要靠村干部。如果因为宅基地问题把村干部得罪了，担心这些干部撂挑子造成更大的损失。这种状况不但使县、乡两级政府对村干部难以制约，相反，村干部这种要挟态度反构成了对基层政府的某种制约。

4，土地管理部门独立执法的有限性影响了土地执法部门的权威

在土地管理的诸项工作中，如批地、地籍、规划等工作，都有一定的独立性，土地管理部门都能在规定的职责范围内主要依靠自己的力量来完成。唯有土地监察工作，其执法权力极其有限，没有其他部门的配合寸步难行。这种执法的有限性是当前我国土地管理的特点，同时也构成了我国土地管理工作中的难点。

按法律规定，对违法占地行为土地管理部门有权制止，但因没有明确制止的手段，土地管理部门制止时受阻甚至遭到围攻挨打的事常有发生，依照法律需要求助于公安部门，公安部门如不介入土地执法工作，土地违法行为很难制止。由于大部分地区没有建立土地公安执法体系，而公安力量又有限，土地管理部门在执法时不可能都有公安部门的人参加，因此执法受阻的情况很严重，制止往往落空。有的土地监察干部讲：“土地局是有权批地无权管，碰到硬茬干瞪眼。”对土地违法行为的处罚，土地管理部门只有作出处罚决定的权力，没有实施处罚的手段，要强制执行，就要向法院申请。据在某省的调查，除少数地区法院能及时处理外，多数地区因法院力量有限或因其他原因而久拖不决，有的地区法院领导甚至拒绝受理土地案件。按照法律规定，对违法占地建房的处罚不是没收其建筑物就是拆除，因而遇到的反抗就很大，一般都要强制执行。因此没有法院的配合，土地管理部门对违法占地的处罚也会落空。如果法院个别人不能秉公执法，将给土地管理工作带来更大困难。山西省某市有个农民企业家，依仗财大气粗，多次违法占地而得不到处理。他未经批准先占地搞拆迁，后到土地局办用地手续，土地局责令他先做检查，后办手续，他不但拒不检查，反而状告土地局“不作为”，该市中级法院竟然判决土地局让其检查没有法律依据，责令土地局十日之内办理划拨用地手续，为违法者撑腰，严重干预政府部门依法行政，在该省及全国造成极为恶劣的影响。除此之外，由于土地管理部门对政府工作人员违法没有政纪处分的权力，只有政纪处分的建议权，虽然《土地管理法》明确规定对违法者给政纪处分，但部门之间的认识往往不统一，加上说情风、干扰风影响，处分往往落空。各地土地管理部门的同志为此感到非常苦恼。有的同志讲：“土地法中法律责任一章点到四个部门即土地、公安、法院和监察部门的责任，但并没有制定出具体的法规规定。因此实际中往往是土地部门一家唱独角戏，土地法很难贯彻落实。”

5.现有土地管理的“单向性负责”管理体制影响了国策的落实

我国的土地资源是国家的资源，是全国人民赖以生存的基础。各级人民政府只有代表国家管辖本辖区土地，而不是本辖区的土地属于本辖区政府所有。对本辖区土地如何使用，既要从本辖区经济发展需要出发，又要兼顾国家的全局的整体利益。保护耕地、珍惜和爱护每一寸土地是作为国策提出来的，充分反映了土地使用、利用国民性、全局性和战略性，这是土地管理与其他行政管理的重大区别。

因此，我们认为，作为各级政府的土地管理部门，既要对本级政府负责，又要对国家负责。从某种意义上讲，更重要的是代表国家在进行管理。当本地区的局部利益和全局利益发生冲突时，要站在全局利益上。但目前的管理体制很不适应这种战略、宏观、统一管理的需要。各级政府土地管理部门只是作为本级政府的职能部门，只对本级政府负责，这种“单向性负责”的管理休制造成了自上而下的监控能力差，系统管理薄弱。作为地方政府干部，考虑问题只是从本地区利益出发，实用主义极强，这是他们所处地位决定的。而国家把保护耕地列为国策，是从全民族长远利益出发的。因此地方利益和全民族利益的冲突在土地使用上有时反映得非常突出，土地使用者与管理者的矛盾也就随之突出。特别是当前政府领导违法批地、违法占地的现象十分突出，政府违法已成为土地管理上的一大特点，土地管理部门往往对此束手无策，甚至成为违法批地的部门。如果不改变当前的土地管理体制，建立一种既对当地政府负责，又对上一级乃至国家土地管理部门负责的双重领导体制，强化系统管理，土地统管难以实行，土地执法难将难以解决，国策也将会落空。

（二）执法难的社会因素

1.法律本身的“可执行性”差

完善的立法是严格执法的基础。我国执法工作遇到许多困难根源之一就在于某些法律规范不完善，法律体系不和谐，从而造成了法律、法规本身的“可执行性”差。

法律的“可执行性”这一概念，包括了三个方面的含义：其一，法律与社会的经济、政治、文化等情况相适应，具有实现的可能性；其二，法律、法规本身逻辑严密，条文明确，规定尽可能具体；其三，法律之间彼此和谐，相互配合，繁简有序，辖域恰当。就《土地管理法》而言，由于我们的立法指导思想长期实行“宜粗不宜细”的原则，在有些方面过于笼统，法律的内部逻辑结构不严密，有些规定太原则，有些重要部门还有遗漏，比如没有监督条款，造成了执法工作的难度。联合国粮食及农业组织在1985年的《立法在发展中国家土地利用规划的作用》的报告中明确提出：“为确保决定得到遵守，应有一一些掲露不遵守决定行为的手段，并且有足够的权力在发现此种行为时加上制止，但发展中国家大多数自然资源法律在这方面是软弱无力的。总的说来，大多数法律中没有监督办法”。遗憾的是联合国1985年已经指出的问题在我国1986年的立法中依然存在。

而且，法律中所不允许的行为都要有相应的法律责任。《土地管理法》在这方面也是有缺陷的。如《土地管理法》第40条规定，“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要土地的，经乡人民政府审核，报县级人民政府批准”。但对违法占地者，“法律责任”一章中却没有处罚的条款，造成了违反第40条规定而无法处罚的状况，这在乡镇兴建公路方面尤为突出。又如《土地管理法》第47条规定，“买卖或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以对当事人处以罚款”,但对集体土地非法转让或买卖后如何处理意见不一致，法律上又没有明确规定，有的部门法律解释讲集体土地不能没收，还要退还给集体，结果造成集体土地非法转让后，只有买方受罚而卖方受不到经济制裁的结局，这是当前对集体土地非法转让久刹不止的重要原因。再如对土地实施统一管理，是《土地管理法》的基本原则，本应在法律条款中规定得非常明确。所谓统一管理，就是全国的土地由国务院一个主管部门管理，各行政辖区的土地由本行政辖区人民政府一个部门管理，下级主管部门既对本级政府负责，又对上一级主管部门负责，只有这样，“统管”才名副其实。国务院土地行政管理部门就是国家土地管理局，除了国家土地管理局外，其他任何部门不应染指土地管理工作。但《土地管理法》在这方面缺乏进一步规定，以至于当其他部门插手或干扰土地统管工作时，法律则显得软弱无力。

在我国的法律里，无论是砍伐森林，还是破坏渔业资源，矿产资源，甚至乱捕杀野生动物，都可以追究刑事责任，唯有破坏土地资源没有追究刑事责任的条款。我国人均耕地这么少，土地资源这么宝贵，而对严重违法者不追究刑事责任，这是一个很大的矛盾，限制了对违法行为的制约性，影响了法律的威严，给执法带来了一定的困难。

随着改革开放的深人发展，社会管理、经济管理等领域出现了一系列新问题，法律不适应社会需要的问题不能及时解决，也是导致法律“可执行性”比较差的一个重要原因。

法律不能及时反映和调整社会关系的变化，就会造成一些领城在相当长的时间里“无法可依”或“有法不依”，不得不把领导人的讲话、权威人士的解释或各级政府部门的红头文件当作法律来执行，同时还引起法律与现行政策的矛盾，使执法工作处于两难境地：坚持严格依法办事，就可能不符合社会的实际需要而且与现行政策相悖；而依照政策规定，照顾到改革时期出现的新的情况，显然又会违背现行法律的规定，造成“有法不依”，这样必然要影响法律的“可执行性”。

由于与法律相配套的实施细则或其他有关规定，没能及时制定出来，造成法律体系中的“断层”和“缺项”，在《土地管理法》上表现得也十分突出。如《土地管理法实施条例》和大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，是《土地管理法》规定的由国务院制定颁布的两个办法，由于种种原因，四年后《土地管理法实施条例》才出台，而大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿标准和移民安置办法至今没出台，这就势必影响法律体系的整体和谐，降低法律的“可执行性”。

至于法与法之间的不协调以至打架，更是严重地影响了法的“可执行性”。比如《土地管理法》《森林法》《草原法》就有不致的地方。大家感受最深的是《城镇规划条例》与1986年颁布的《土地管理法》，在用地审批部门、权限上规定不一，造成实际工作中两个部门从上至下长期打架的情况。其他系统也有这种情况。

2.执法人员素质的影响

法律执法是国家专门机关（行政机关、司法机关）依照法定的职权和程序实施法律的专门活动。执法人员是执法工作的主体，其素质如何，对于法律执法能响极大，一个法律能否正确实施，从而产生的实际社会效益，在很大程度上取决于执法人员的素质。

我们所讲的执法人员的素质，是指执法人员依法办事的一种综合能力，即执法人员正确理解和认识法律，并对有关问题作出恰当判断和合法处理的能力。这其中既有对执法人员专业知识和业务能力的要求，也有对执法人员思想修养和职业道德的要求。执法人员的这种能力越强，法律在客观社会中被正确执行的可能性就越大，反之则越小，或根本无法正确执行。目前执法人员素质差是执法队伍中普遍存在的问题。一些土地管理人员不具备应有的职业道德，即王先进同志提出的“忠于职守，通晓业务，秉公执法，热情服务”。群众到我们一些土地管理部门办事时是“门难进、脸难看、事难办”；有的土地管理人员以权谋私，受贿索贿，受到法律制裁：有的土地管理人员专业知识缺乏，能力低下，不能正确理解法律、适用法律使案件处理失当，更有甚者，有极个别土地管理部门带头违法批地，等等。所有这些都说明，确有一些土地管理人员素质较低，影响了土地法律的正确贯彻实施。

当然，从总体来讲，我们绝大多数土地管理干部都是好的和比较好的。特别是近几年来涌现出一大批优秀的土地卫士，他们秉公执语，不徇私情，敢于斗争，忘我工作，顶住了各方面的压力和腐败现象的侵蚀，维护了法律的尊严。

执法人员素质不高的情况，不仅在我们土地战线上存在，在司法战线、党纪政纪监察战线上也依然存在。辽宁省建平县公安干警张 xx ，不但与其父一起违法占地，而且策划殴打敢于秉公执法的该县叶柏寿镇土地管理所所长孙旭田同志，在群众对其暴行不满予以制止时，张 xx 竞然持枪恐吓群众，情节十分恶劣。浙江省某市公安局长、政委带头违章占地建房，导致全局80多名干警仿效，占全局总人数三分之一以上，在这种情况下，该市土地局要想得到公安部门的支持，查处违法建房是很困难的。浙江省另一个市的一名建筑公司经理违法占地近200平方米建房，情节十分清楚，土地管理部门作出拆除决定后，该经理不服上诉法院，法院整整拖了七个多月才决定开庭。江苏省某县监察局一名干部来信反映该县数十名县局以上干部违法占地建房，其中包括县监察局两名局长。由于土地管理工作离不开其他执法部门的支持与配合，所以他们中一些人员素质的高低，自然会影响《土地管理法》的贯彻实施。

3.社会成员法律意识水平普遍不高

法律是人类社会的一种特殊的行为规范，它在社会生活中的实现程序是与社会上大多数人对它的认识、理解程度以及由此导致的行为趋向息息相关的。一个社会的法律制度能否得到社会成员的普遍认同并在其执行过程中得到社会的支持与协助，除了法律制度和执法者自身的原因外，还取决于该社会大多数人的法律意识水平的高低。我国是一个缺少民主与法制传统的国家，几千年自然经济形态和专制政治的统治，形成了刑、法不分的传统观念。建国以后，在“以阶级斗争为纲”的年代里，法的阶级性和镇压职能被无限夸大和绝对化，法的作用受到了极大的限制。各项工作主要是依靠政策而不是依靠法律进行，因此，人们的公民意识、权力观念、法制要求始终十分淡漠。十一届三中全会以后特别是近几年，通过开展各种形式的法制宣传教育，在普及法律常识，提高人们的法律意识方面取得了一定的成效。但我国传统法律文化的深层结构并没有多大的改变，在实际生活中至高无上的权威往往不属于法律而归结于权力，权与法的较量始终或明或暗地进行。这样的社会状况和风气，给执法工作带来了一系列困难。

首先，它使一些拥有一定权力的人无视法律的存在，“以权代法”“以言代法”“越权行事”的现象在土地管理工作中十分突出。有一个计划单列市主管建设的副市长，未通过土地管理部门擅自批地，当土地管理部门提出要依法办事时，他竟然讲“什么法不法的”。1990年我们和监察部一起查处几个越权审批的大案，涉及到的都是省、地政府的负责人。

其次，它使我们一些领导重政策、轻法律，以政策代替法律，制定了许多违背法律的土政策。虽然从根本上来讲，政策和法律是一致的，但也是有区别的。法律是以国家名义制定和颁布的，它具有国家的权威性。我国宪法规定了各政党必须在宪法和法律范围内活动的原则，“并且负有维护宪法尊严，保证宪法实施的职责。”在我国“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”（见宪法序言第五条）。社会主义法制的中心环节是依法办事。依法办事的基本含义是：第一，国家机关和公职人员在履行国家职能时要严格地依照法律办事，实行合法性原则。第二，一切社会关系的参加者都要实行普遍守法原则，即一切国家机关、武装力量、社会团体、企事业组织以及一切公民都必须普遍地遵守法律。第三，执政的共产党也必须实行在宪法和法律范围内活动的原则。可见，党和国家的政策也需要在宪法范围内制定和实行。特别需要提出的是，具体政策（为解决某一类具体问题或完成某一项任务所规定的具体行政准则），一定要在法律范围内制定，不允许制定与法律相悖的政策。

再次，它降低了社会对执法工作的关注、理解与支持，使执法部门的执法活动得不到领导的重视，以及社会有关部门和人民群众的配合与支持。

另外，普遍存在的行政处罚决定“执行难”的问题，其重要原因也在于此。还有一种现象，也反映了整个社会成员法律意识水平不高。在传统的“轻法压讼”的社会文化心理的影响下，一些群众在自己的合法权益受到损害时，宁肯通过非法律渠道解决，而不愿求助于执法机关，使许多本应由执法机关严肃处理的案件逃避了法律的管辖。由于人们的公民权力淡漠，一些人对于因执法机关和执法人员的错误判决、错误决定造成的损失，不仅不敢主张权力，要求赔偿，相反一旦某位“清官"给自己“平反昭雪”，还要“挂旗送匾”，感恩不尽。新闻媒体关于这类问题的报道，也很少提及怎样对受害者进行赔偿，如何追究有关人员的法律责任，这更加淡化了公民的权力意识，降低了执法人员的责任感，从而影响法律的正确执行。

还有，土地管理中执法工作受到来自某些领导的干扰现象在一些地区相当突出。

4.土地管理体制不适应

建立相应的管理体制，是执法工作的组织保证，土地管理机构从无到有，从分管到统管，这是一个很大的进步。但六年多的实践也反映出来当前土地管理体制适应不了保证法律得以贯彻实施的需要。

一是土地管理机构规格低，编制少。作为一个法律健全的国家来讲，执法机构的规格高低不应成为法律执行的重要因素。但在我们国家却不是这样，受传统的等级观念影响，在社会中形成了一种各级政府是否重视，工作是否能开展，在某种程度上不取决于这项工作是否重要，是否关系全局，而是取决于负责这项工作的部门的规格。如果是国家某个委员会抓，就比部抓效果好，部抓就比直属局抓效果好，地方各级政府也是如此。这样形成的结果是许多部门把改变本部门的规格作为改善工作的条件，确保行政管理和行政执法工作开展的重要条件。许多属于国务院各部委局职责范围的工作，为了推开，不得不成立挂名国务院的临时肌构，以致国务院的非常设机构数目有时超过了常设机构的数目。

根据我国这种现状来分析土地管理机构，就不难理解各地土地管理部门以至国家土地局内部要求提高土地管理机构规格的呼声。土地作为一种资源，其利用和保护对于民族的生存、国家的兴亡都是至关重要的。我国人均耕地只有世界人均耕地的三分之一，土地的危机实际上就是民族的危机，保护耕地之所以被列为国策，根本原因就在于此。但同被列为国策的还有计划生育，环境保护、改革开放，相北之下，保护士地的部门规格与国策的地位相比，与其他与国策有关的部门相比，确实低了些，另外编制也过少，与繁重的工作任务不相适应。

二是管理体制不相适应。我国的土地资源是国家的资源，是全国人民赖以生存的基础。各级人民政府只是代表国家管辖本镛区的土地，而不是本辖区的土地属于本辖区政府所有。对本辖区土地如何使用，既要从本辖区经济发展需要出发，又要兼顾国家的全局的整体利益。保护耕地，珍惜和爱护每一寸土地是作为国策提出来的，充分反映了土地使用、利用的国民性、全局性和战略性，这是土地管理与其他行政管理的重大区别。

因此，我们认为，作为各级政府的土地管理部门，既要对本级政府负责，又要对国家负责。从某种意义上讲，更重要的是代表国家在进行管理。当本地区的局部利益和全局利益发生冲突时，要站在全局利益上。但是目前的管理体制很不适应这种战略、宏观、统一管理的的需要。各级政府土地管理部门只是作为本级政府的职能部门，只对本级政府负责，而当前政府领导违法批地、违法占地的现象十分突出，政府违法已成为土地管理上一大特点，土地管理部门往往对此束手无策，甚至成为违法批地的部门。如果不改变当前的土地管理体制，建立一种既对当地政府负责，又对上一级乃至国家土地管理部门负责的双重领导体制，土地统管将难以实行，土地执法将难以解决，土地国策也将会落空。

三是土地管理执法部门缺乏强有力的执法手段。作为行政执法部门，应具有一定的处罚手段。如交通管理部门，有罚款、吊销驾驶执照、没收车辆的权力；工商管理部门有罚款、吊销营业执照，没收非法经营物品的权力，都用不着向法庭申请就能执行。而土地管理部门一切处罚在实际中基本上都要强制执行，而强制执行就要向法院申请，法院如没有力量，土地管理部门则寸步雄行，这实际上形成了对土地执法的一种制约。如果土地管理部门有着类似交通等部门的权力，也许执法情况会好得多。

（刘天成，原国家土地管理局监督检察司司长。本文下半部分，下一期公众号刊登。）