执法记忆 |《土地监察》第十三章：国外及港台地区土地监督综述（二）

（接第一节）

第二节 土地管理的机构设置及其监督职能

鉴于土地监督工作对保护土地资源的重要性，第二次世界大战以后，世界各国纷纷从机构和人员配备上对这项工作给予保障。综观国外及港台地区土地管理机构的状况，可以说监督功能相同而类型各异：有的是从中央到地方统一设置相对独立的土地监督机构，有的是由土地管理机构兼负监督职能，还有的则是通过法律实施国家监督。

如果对各国土地管理机构进行大致划分，可以有几个标准，如大国小国，地多人少型或地少人多型，但比较更具根本意义的则是根据不同社会制度进行划分。

一、以维护土地公有制为目的社会主义国家的土地管理机构设置及其监督职能

这类国家主要有前苏联、东欧及朝鲜等社会主义国家。这些国家在革命胜利后，根据各国不同情况，实现了土地国有、劳动者所有或合作社集体所有，其土地管理的目的都是为了保护土地公有制及劳动人民所有制。

（一）前苏联

前苏联地域辽阔，土地资源丰富。1986年前苏联可耕地面积为23,218.7万公顷，占世界总耕地面积的16%，名列世界第一；人均耕地为0.83公顷，居世界第四位。

1917年俄国发生了伟大的十月革命。十月革命胜利后的第二天，全俄苏维埃第二次代表大会通过了由列宁起草的历史性文件——《土地法令》，宣布全部俄国土地收归国有，没收地主的土地并将其无偿分配给劳动者使用。在人类历史上第一次实现了一切土地的国有化。

前苏联的土地管理机构分二个层次：第一层次是土地管理的最高权力机构——各加盟共和国和自治共和国部长会议，以及地方人民代表苏维埃执委会。他们拥有立法和支配土地的权力，还可将土地提供给公民、集体农庄、国营农场和其他国营、合作和社会的企业、机关和组织占有使用，也可以终止上述单位的占有权和使用权。第二层次是土地管理的具体办事机构。全苏是前苏联粮食与收购委员会下属的土地利用与土地整理管理局，各加盟共和国和自治共和国是农业部门设置的土地利用与整理管理局（有的叫土地利用管理局），边疆区、州和地区则设立了相应对口的机构，负责农业用地的管理。国家规定上述机构为土地使用监督机关。在各大中城市设置了城市建筑总局或城市公用事业局，负责城市用地管理。

前苏联是对土地监督最重视的国家之一。它除设立上述机构外，还特别成立了全国自成系统的突出个人责任的土地监察员网络，并以法律形式加以确认。1970年5月14日前苏联部长会议通过的《关于批准对土地使用进行国家监督的条例的决议》中规定农业部土地利用与土地规划总局局长和副局长分别兼任国家主任监察员和副主任监察员职务，以下各级相应机构的领导人分别兼任总监察员或监察员职务；1970年9月4日前苏联农业部批准的《关于土地使用与保护的社会监察员条例》中还规定了从基层农业专家和熟悉农业生产的其他人员中选拔社会监察员。以上各级土地管理机构和土地监察员对各自辖区内的一切用地单位负有检查权、调查权和处理权，充分行使国家监督权利。

以上各级土地管理机构和土地监察员的监督职能有：对现有土地使用不佳的用地单位，向有关机关提出停止其使用的建议；对经常违反土地使用规则，连续二年未使用拨给土地或没按照拨给时规定的用途使用土地的使用或向有关部门提出收回土地的建议；对认真保护土地、提高土地肥力的单位，向有关机关提出予以奖励的建议；要求用地单位向其提供使用土地的各种材料和报告；对破坏土地法的用地单位提出追究责任的建议等。

由于前苏联有这样一个较为完善、严谨的土地监察系统，因此在一定程度上保护了土地资源，特别是有利于农业用地的有效利用。但是，应该指出，前苏联这种分设农业用地和城市用地管理机构的体制，不利于对城乡用地进行统一管理。从土地监督工作看，由于部门分割，工业建设挤占土地、吞噬农田的现象很难得到有效的制止，这是前苏联每年有3000多万亩的农地被占用的重要原因之一，并且还造成国民经济各部门之间在用地问题上出现了互相扯皮的现象。

（二）演变前的匈牙利

演变前的匈牙利有着优越的自然条件和土地资源。国土面积9.3万平方公里，仅占欧洲国土面积的1%，而其耕地面积比例却名列前茅。人均耕地为0.50公顷。演变前的匈牙利存在三种土地所有制：国家所有、合作社集体所有和私人所有，有93％的耕地实行了公有化。第二次世界大战以后，由于忽视了土地保护工作，造成近百万顷农耕地被建设占用。为扭转这一局面，演变前的匈牙利政府进行了不懈的努力，强调立法，加强对土地的综合治理，并已初见成效。

演变前的匈牙利从中央到地方都设有土地管理机构，对土地资源进行管理。中央一级的机构是农业粮食部所属的国家土地测绘局，地方土地管理机构是州、区土地管理局。地方土地管理局受中央土地管理机构和地方议会的双重领导。

各级土地管理机构的职能都有明确规定，除进行国土规划、土地测量、处理土地纠纷等一般土地管理职能外，最主要的职能之一就是土地监督。国家土地测绘局除进行一般性的土地监督工作外，每年还派人对全国大部分耕地进行抽查：地方土地管理机构则对所辖地区的土地使用进行详细的监督，如土地所有权转让、农地的工业使用、土地肥力的保持等，地区土地管理机构都有权进行调查和处理。

（三）朝鲜

朝鲜是多山之国，山地占国土面积的80％以上。现有耕地近3000万亩，人均耕地面积1.3亩，约为世界人均占有耕地面积的四分之一，人地矛盾十分突出。

朝鲜是世界上抓国土整治工作较早的国家之一。1962年建立了负责统一管理土地资源的国家机构，即国土建设委员会，下设国土管理总局；各道、郡（相当于我国的省、县）也都设立了相应机构，负责各级的土地管理和土地监督；里级虽不设专门机构，但配备有分管国土管理工作的管理员和监督员，在各自区域为阻止滥占土地各司其职。

由于朝鲜以法律形式把各类用地归口到国土管理机关负责，加强了土地管理一元化领导，因此，很少有各自为政的现象出现，土地利用率很高，基本上没有荒芜和遭破坏现象发生。

二、以维护土地私有制为目的的资本主义国家及港台地区的土地管理机构设置及其监督职能

资本主义国家及港台地区的土地所有制以私有为基石，其土地管理的根本目的是维护土地的私有制和国家财政税收利益。第二次世界大战以来，多数国家也都开始重视土地管理机构的建立和完善。根据各国土地资源拥有数量悬殊各异，形成两种不同的管理机构。

（一）人少地多的国家

这类国家主要有美国、加拿大和澳大利亚等。其特点是：中央不设集中统一的土地管理机构，而是由各有关部委和地方行政机构对全国城乡土地分别进行管理。

1.美国

美国国土辽阔，平地多于山地，国土资源极为丰富。1985年该国可耕地达1.899亿公顷，占世界总计的约13%，在世界上仅次于苏联，居世界第二位；人均耕地约0.8公顷，属人少地多的国家。1776年美国宣布独立，美国政府把土地收为国有，然后逐步卖给私人。目前，美国土地有私人所有、联邦政府所有、州政府所有等三种所有制，分别占全国土地总面积的58、32%、10%。可见美国各级政府所有的土地在全国的土地中占很大的比重，总共约占42%。平原地区的肥沃农田基本上归私人所有。

美国早期农业发展立足于大规模移民开垦，无止境地扩大耕地面积。由于长期乱伐森林、滥用土地、过度放牧和掠夺式经营，终于酿成了1934年席卷全国23国土面积的"黑风暴",至今美国人谈虎色变。当时的美国总统罗斯福指出："毁坏自己土壤的国家，最终必然要毁掉自己。"从此，土地保护被列为"仅次于保卫美国的国家头等大事"。

目前，经济高度发达的美国又进入了"后工业社会"发展阶段，逆城市化运动则为其特色之一。所谓逆城市化，是指城市的非集中化发展，它意味着城区的分散，然后是大规模蚕食农业用地和其他非城市用地。逆城市化趋势导致一系列问题伴之而来，如农田、绿地的缩减，污染面的扩大，交通的拥挤和地价的飞涨，这些已严重地影响到人们的生活质量及国民经济的发展潜力。因此，有效地保护土地，约束城市的发展，设立相应的保护土地的机构并赋予它们应有的职权，已是当务之急。

美国土地的管理、整治和利用没有一个全国统一的机构，它分属国家有关部门和地方政府管理。在联邦政府一级，内政部土地管理局和印第安人事务管理局分别负责联邦土地和印第安人居留地的土地管理工作；农业部水土保持局的基本服务对象是私有土地；农业部林务局负责国有林地的管理工作；城市土地的管理工作一般由每个城市的规划委员会负责；另外，还有一部分土地由国防部负责管理。

美国联邦政府内政部土地管理局成立于1946年7月，由土地管理办公室和放牧局合并组成。该土地管理局除主要负责对联邦政府土地的管理外，还对州和私人土地进行统一协调。美国全国设13个区域土地管理办公室，58个地区土地办公室，143个资源区域土地管理办公室。这些机构都不属地方政府，而与联邦土地管理局保持垂直领导关系，以进一步加强对国有土地的管理。

美国各州在土地管理机构设立上有很大差别，俄勒冈州被认为是机构最为健全的一个州。该州设立的有关机构有四个，即：

      ①土地保护与开发委员会。这是该州负责土地规划事务的最高权力机构，它被授权制定土地使用政策和确定全州的土地使用规划的标准。

      ②土地保护与开发局。这是州政府的一个职能机构，负责管理全州的土地使用规划，并对监督实施规划的各分委员会和基层委员会提供资金支持。

      ③土地使用诉讼委员会。该会实际上是一个专门办理土地纠纷诉讼的法院。在该州，凡与土地有关的纠纷，无论发生在私人之间、政府与私人之间抑或是政府与政府之间，均须首先诉诸该委员会。该委员会初步审理之后，将于二十一日之内将诉状提交州诉讼法院。州诉讼法院接到诉状后，应于二十一日之内审理完毕并提交州高级法院。州高级法院则一般于七十七天之内予以裁决。据统一，该州审理的土地纠纷案件平均每年为25件。

      ④城市区划部。这是一个地区性的城市部门，主要负责协调和处理波特兰地区24个市和3个县之间的土地规划事务。

不难看出，俄勒冈州土地管理部门的设立，体现了美国的立法、行政、司法三权分立的政治原则。土地保护与开发委员会、土地保护与开发局和土地使用诉讼委员会大体代表了土地使用方面的立法、行政和司法三项政治权力。

至于私人土地，原则上由私人自己管理，但各级土地管理机构根据法律有权对其使用进行协调和监督。

应该指出的是，美国联邦政府及州政府对土地主要是依法管理，从1897年至1978年，美国国会先后通过了32个立法，使土地资源的管理、开发、利用、改良都有法可依、有章可循。许多州政府也在此基础上，根据各自需要而分别制订州的土地利用和管理法案，把土地管理工作纳入法制轨道。

2.加拿大

加拿大国土辽阔，资源丰富，是一个资源大国。国土面积为1068万平方公里，可用于农业生产的土地约占国土面积的11%，其中耕地为国土面积的5%。人均耕地30亩。加拿大的土地所有制有联邦公有、省公有和私人所有三种，只是比例与美国正相反：私人所有土地只占全国土地面积的10%，而联邦公有土地占全国土地面积的40%，省公有土地占全国土地面积的50%。城市土地和上等农田、牧场等基本上属私人所有。

加拿大实行的是土地的所有权、处置权和管理权基本一致的管理体制。联邦政府负责管理联邦公有土地，省政府负责管理省公有土地，私人土地则由所有者自主经营管理。各级政府和业主对土地的开发、利用和保护，均根据联邦和省制定的两级法律、法规行事。

加拿大代表联邦政府管理联邦公有土地的是环境部，下设内陆水域和土地局，内设土地处。除环境部外，联邦政府内还有一系列机构与土地利用有关，如加拿大抵押与住房公司、加拿大内陆水域资源公司等。联邦政府主要是通过制定计划和政策来指导联邦土地的利用。为了协调各部门的土地利用政策，联邦政府于1980年制定了"土地利用指南"，共有十项原则，对各种用地规定了指导性意见。同时，由环境部、农业部等15个单位组成了"联邦政府土地利用委员会"，负责指导贯彻这十项原则，在宏观上对部门用地是否符合政策进行讨论，研究合理的用地方案，并对其执行进行监督。

省公有土地由省政府全权处理，其管理权是通过立法管理、利用管理和地政管理三个方面来实现。各省根据各自不同的情况，将省级土地管理机构设置在林上部、自然资源部等部门之下。

全国最好的土地基本上为私人所有。政府为保护私人所有土地制定了一系列法律和政策措施。法律规定：个人对私有土地拥有充分自由的支配权及继承权；私人土地可以自由买卖；任何个人都可以通过买卖和租赁方式从政府手里获得新的土地，并通过对所获土地的投资开发和转移来获得超额利润。由于加拿大法律保护土地的私有制，政府使用私人土地须向私人购买。省土地管理机关有一项职责是为满足政府各部门的用地需要去向私人购买土地，包括为了建立特殊用途的保护区向私人购买土地。

3.澳大利亚

澳大利亚联邦是大洋州最大的富裕国家之一。国土面积为770.4平方公里，为世界第六大国。1985年人均耕地3.1公顷，人均草场27.96公顷，人均森林和林地6.76公顷。但人口稀少，每平方公里平均只有三人，三分之二以上的人口集中在东南沿海地区。该国自然条件差，大部分土地是干旱地区和沙漠。面对这一国情，澳大利亚采取有关部门分别管理现有各类土地的办法从事土地管理工作。

澳大利亚联邦政府未设集中统一的土地管理机构，有关全国城乡土地管理工作，分别由国家开发部、环境保护部、矿产资源部、城市与地区发展部、住房与建设部、移民部、北方发展部、领土部与旅游娱乐部等九个部级机构负责。各州政府也根据当地特点设立了相应的机构，分别管理各类土地资源，如放牧用地管理，沿海地带的土地管理，城市土地管理等。

（二）人多地少的国家及地区

这些国家由于土地资源奇缺，人多地少，故而实行自上而下的统一垂直管理，其代表是新加坡、香港、日本、英国等。

1.新加坡

新加坡是一个岛国，由新加坡岛及其附近小岛组成。国土总面积为620平方公里，人均占有耕地仅0.002公顷，人多地少，土地资源奇缺。国有土地占国土总面积的80%，私人保有土地占国土总面积的20%。

根据国家对全国土地实行统一管理的原则，全国土地实行由国家土地局统一管理、其它部门配合的"主从型"土地管理体制。具有统管职能的国家土地局设置在超脱部门的律政部内（即法律制定部）：与土地局业务紧密相关的地契登记局、测量局也归属律政部领导；其他一些与土地管理有关的专业机构（如对土地投标、买卖、出租进行估价的具有土地估价职能的机构等）分别设置在财政部、发展部。这样设置机构，是区别用地与管地的不同性质，使各相关机构职能之间既能互助互补，又有相互制约：作用，以防用地单位管地易出现滥用权力、以权谋私的现象。

新加坡国家土地局是个有权威的行政管理机构，它代表政府对全国土地实行统一管理。该机构既通过制定政策、法规、计划从宏观上对土地进行管理，又通过出让国有土地、征用私人土地、监督和处理违法占地和用地等微观手段管理土地，是对土地一统到底实施全面管理的综合性的管理机构。新加坡土地局的主要职能有：

      (1）保护和管理国有土地，负责制定土地政策，巡回检查和查处违法用地和非法建筑；

      (2）代表国家出让或临时性出租国有土地，发放地契或临时性土地使用证；

      (3）根据建筑需要，代表国家强制征用私人土地；

      (4）代表国家征收土地税；

      (5）负责填海造地计划和审批工作；

      (6）负责管理和分配闲置的国有建筑物；

      (7）负责土地管理业务需要的测量、制图和地籍档案管理工作；

      (8）承办政府交办的其它有关事宜。

国家土地局下设四个署级机构，其中三个主要管理机构如土地割让署、土地征用署和国家土地管理和监督署都设有土地稽查员，具体负责对全国土地进行巡察，监督法律的贯彻执行。土地稽查员都配有专门证件，土地局还配有车辆供土地稽查员执行任务时使用。

国家土地局内最大的执法机构为国家土地管理与监督署。该署下设的监督执行处具体负责监查工作。该署除配有比割让署、征用署人数更多的土地稽查员外，还建有一支专职执法队伍和一支拥有11人、配备有卡车和吊车的拆除队，专门负责拆除违法建设。该署的工作职责是负责对全国34个地区、30个镇区土地进行定期巡察；主管违法用地后的查处工作，包括对非法建筑物的拆除工作；负责发放和转让临时住用户的土地准用证；负责国有土地和地上国有产业的招标、投标工作；主管政府闲置建筑物的分配工作。

2.日本

日本是亚洲东部太平洋上的一个群岛国家。全境由本州、北海道、九州、四国四个大岛和三千多小岛组成。日本国土总面积为3723.1万公顷，占亚洲的1.4%；而山地面积约占全国国土面积的76%，人均耕地只有0.04公顷，是个人多地少、土地资源相当短缺的国家。

日本现行的土地制度是土地私有制。除了个人或私人依据法律可以占有土地外，国家和都、道、府、县、市、町等地方公共团体也占有土地。目前，日本私人所有土地约占全国土地面积的65%，国家和地方公共团体所有土地约为国土面积的35%。

为了适应日本经济高速发展对有限土地的需求，日本于1974年在中央设立了国土厅，主管全国土地资源及环境等问题。其下设计划调整、水资源、大城市圈整理、地方振兴和土地局五个局，其中土地局主管城乡土地问题。在此之前，由农林水产省、建设省、通商产业省分别管理各自有关的土地。

日本国土厅土地局是该厅较大的一个局，是日本唯一的土地。管理机构，行使统一的垂直的全国城乡土地管理职能。根据其承担的任务，下设四个课：土地政策课，土地利用调整课、地价调整课和国土调整课。该局主要通过运用全国国土利用计划，推进土地利用的转换，保证土地利用的合理性和地价的稳定，通过法律加强对土地资源的管理和监督；为了保证政府土地政策的实施，就通过土地局来限制土地交易。此外，土地局还加强对休闲土地的管理和监督。

总之，日本土地虽然基本是私有制，但日本土地的国家管理，有一套比较完整的机构，而且土地管理机构的职权还是相当有权威、有效率的。

3.香港

香港地区是由香港本岛、九龙半岛、新界和周围大小200个岛屿组成。该地区总面积约10.67万公顷，其中农地占9%，人均占有耕地仅0.002公顷，人均土地面积也只有0.19公顷左右，又是世界上人口最稠密的地区之一，实为寸土寸金之地。

但其土地资源利用率高，效益大，目前每平方公里土地的平均总产值达2.49亿港元，居世界之首。其成功原因之一，在于对土地管理工作极为重视。

香港自古属于中国的一部分。19世纪，英国政府通过不平等条约，强占强租了香港。香港在1997年7月1日全部归还我国以前，仍属英国殖民地，其土地全部归英皇所有（租借地新界除外）。英皇授权香港总督处置土地，故实屈政府所有。香港政府作为英皇的代理人是土地的所有者，其他个人和组织无权侵占和转移土地所有权。历任香港总督对于土地需求者不授与土地所有权，而是由土地需求者租用，或者是政府免费供给使用（如政府机构用地和军事用地）。虽然法律没有规定港督不得出卖土地，但实际上香港总督处置土地，排除买卖形式，也不以其他形式转移土地所有权。香港的土地所有制，是资本主义世界中的一种特殊形式的土地所有制，其土地全部归政府所有，土地所有权与土地使用权相分离，土地只租不卖，香港现行土地制度比较独特，一方面它与自己市场经济体制相协调；另一方面，却带有一定的土地公有的色彩。

隶属于香港政府布政司的地政工务科，是香港土地政策的研究和决策机构。其下属的屋宇地政署，全权负责该地区所有城乡土地管理事宜，其中包括土地发展策略的制定，提出合理利用土地的建设性意见，主办土地批租，办理土地回收等工作。屋宇地政署下设五个处，即：地政处、建筑物条例执行处、城市规划处、测绘处和行政处。其中的建筑物条例执行处负责监督检查《建筑物条例》的执行，具体检查私人楼宇和私家街道工作，以及管制地下铁路的建筑事宜。该处下设机构中还有管制及执行部和诉讼及立法部。此外，与土地管理有关的机构，还有隶属于其他部门的田土注册处、差饷业估价署，土地审裁处等。其中的土地审裁处隶属于司法部门，主要受理政府提前收回土地时业主在政府赔偿金额问题上不满的投诉，以及有关业主与租客的租务纠纷。

该地区对土地资源的管理，除由地政署负责日常工作外，主要依靠各类土地法律实施监督。香港的与土地有关的法律有50个以上，但绝大多数不是单独立法，而是寓于其它法律之中。这些法律规定明确、具体，针对性强，透明度高，包括违例处罚等都有具体规定。在立法同时又设立相应的执法机构，以便于执行和监督检查。地政署的重要任务之一，就是依据这些法律，对土地及其上面的建筑工程进行严格检查与监督，并对违法者进行严格处理。

据中英两国政府联合声明，1997年中国在对香港恢复行使主权后，虽然实行"一国两制"，保持香港原有的资本主义制度和生活方式50年不变，依法保护私有财产权。但据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第7条，香港的土地所有权将全部收归中华人民共和国国家所有。

4.台湾

台湾是我国最大的海岛，土地面积共有3.6万平方公里，其中山地占75%。1986年全岛耕地面积约为88.4万公顷，而人口约有1,940多万人，是一个人多耕地少、山多平地少的岛屿地区。

该岛现为国民党政府所统治。几十年来，台湾政府制定了一系列的土地管理政策和措施，加强了对城乡土地的管理，使得该地区的耕地几十年来保持在90万公顷左右，显示了土地管理的积极功能。

台湾现行的土地制度，是一种所谓“平均地权”的土地制度。台湾目前的土地所有制是一种既非单一公有制，亦非纯粹的私有制，而是二者的综合发展。其大致分三种形式，即：国有：公有和私有。按法律规定：一般富源地属于全体国民所公有，一般农地（耕地）为农民私有，而城市土地归市民公有。

台湾的土地管理机构可分为两个层次：专设行政机构和临时、辅助机构。第一层次为政府部门的土地行政机关。各级政府是土地行政最高机关。由中央到省、市、县都设有相应的地政行政机关：中央于内政部下设地政司，下分6科，即：地籍科、地价科、地权科、地用科、测量科、方域科，又附设一个地政资料中心，负责全台土地管理；省及直辖市政府下设地政局、地政处；一般市和县则设地政科；县市下又分区设地政事务所以办理本辖区内地政事务，并受各市县政府指挥监督。第二层次为其他重要土地机构，即为临时性、辅助性机构，主要包括：地块等级调整"评议会"，都市地价评议委员会"，县市农地重划执行"委员会"，公有耕地放租"委员会"，耕地租"委员会",清理土地权利审查"委员会"等。这些"委员会"一般由各地方政府首脑、各有关利益单位及个人代表组成。

台湾政府对土地使用的管理，从行政上说，主要是采取分区管制，即根据各地经济发展、土地性质、未来发展规划等，划分成不同性质的区域，并作出相应限制规定。

5.英国

英国是欧洲西部的一个岛国，由大不列颠岛、北爱尔兰和附近许多小岛组成。英国国土面积24.48万平方公里，农业用地为1860万公顷，占全国土地面积77.6%，人均耕地只有1.9亩，草地3.1亩，属于地少人多类型国家。

根据英国法律规定，英国的全部土地都属英王或国家所有，但实际上全英90％左右的土地为私人所有——包括个人、公司企业、银行财团等，是典型的土地私有制国家。在英国，土地所有者对土地享有永久主权，可以自由买卖和出租。私人土地可以卖给政府成为国有土地，政府土地可以拍卖给私人变成私有土地。英国的土地所有权不仅包括地上，而且包括地下矿藏所有权，这是其土地所有制的特殊之处。

英国中央一级没有统一的土地管理机构，而是由中央各部门对土地进行分类管理。如农业用地由农渔食品部下设的土地管理局负责管理（包括农业土地的使用、统计、地籍管理、分类、绘图等相关事宜），城市土地管理由环境部负责，森林土地管理由林业委员会负责。国家通过这些部门进行有关土地开发、利用规划的编制与执行，干预社会对土地的利用方向、规模和程度。此外，英政府还设置了政府土地登记局和地产估价局两个机构进行土地管理。政府土地登记局是通过土地登记来实现政府对每一宗土地所有权权益事件（买卖、批租、转让、赠与等）的管理、界定和保护。地产估价局的主要任务是掌握地产市场行情，为中央政府、地方政府以及公共社团土地买卖提供咨询等服务。该局有工作人员6000多人，据称是世界上最大的地产估价机构，在各地都设有办公室。

三、从土地公有制向土地私有制演变过程中的俄罗斯

当前，社会主义国家都面临着巨大的社会变动。前苏联解体后成立的独联体成员国之——俄罗斯，正在不断地进行社会经济、社会体制的改革。作为经济基础的土地制度，也正在发生巨大的变化。

俄罗斯于1990年成立了俄罗斯土地改革委员会，开始在全俄进行土地改革运动。目前土地改革的中心任务就是推行土地私有制。根据俄罗斯《土地法》规定，俄罗斯的土地属于国家和住在这个地区人所有，居住城市的每户可分到3至4公顷的土地，可用于建别墅、种植果树和蔬菜；农户根据当地的情况可分得土地（农耕地）。分给个人的土地属于私人所有，目前不准许个人买卖，但可以继承。按照俄罗斯联邦政府的安排，1992年要完成土地私有化，年底前完成向每个土地所有者发放土地证，并从1992年7月起收取土地税。

俄罗斯土地资源和土地整理委员会（简称土地改革委员会）是负责全俄土地管理的职能部门，直属联邦政府部长会议。联邦下属的20个共和国、56个边疆区、州、10个自治区也相应设有土地改革委员会，各共和国、边疆区、州、自治区下属的1843个区、612个城市也都设有土地改革委员会。上下相对应自成体系。

土地改革的具体工作由州、区土地改革委员会完成。其任务和职责是：对土地改革的进程进行监督，负责工作指导、顾问、问题调查、土地整理等工作。

如罗斯托夫州土地改革委员会是1991年2月成立的。1991年是州土地改革的第一阶段，任务就是把土地转给地方苏维埃（农业）并对土地效益作了规定，在以往对土地评价的基础上，将经济效益低于25的土地转为牧草地，剩下的土地一部分作为贮备土地，一部分分给个人。如个人感到土地不足，可以向区苏维埃租种。从1992年1月起，土地改革工作进入了第二阶段，主要任务是把土地无偿确定给集体农庄庄员、国营农场工人和社会上退休以及从事服务性工作的人员。在此基础上，农民和农场工人可组建小农场或联合体。

土地私有化后，各国营农场的土地、农机具、牲畜全分给了农场工人，每户就是一个小农场，各自在银行中设立帐号，自我管理，每年根据年初与政府签订的合同价格，将农产品产量的25％出售给国家。联合体就是在这种背景下，本着自愿、土地农机具集中使用、所有成员集体劳动的原则组建成的。联合体主席负责协调，并实行按劳动量计算分配。每个成员可以自愿退出联合体，原分给他的土地可带走，但必须按规定的轮作制轮作。

俄罗斯的土地私有化后，大面积的耕地化整为零，给土地利用、土地规划的实施、土地整治造成了困难。目前，土地所有者可以向国家贷款，也可以将土地向银行抵押，将贷款用于土地整治、改良，待生产后偿还贷款。