执法记忆 |《土地监察》第十三章：国外及港台地区土地监督综述（三）

（接第二节）

第三节 土地监督的法律依据和执法手段

一、土地监督的法律依据

土地活动涉及到各方利益，处理不当，极易引起土地争纷，并造成土地资源的浪费。近年来，国外及港台地区都立足法制，通过立法手段，制订土地管理法律、法规及政策。土地监督则依据这些法律、法规和政策来进行执法活动。其主要特征有：

（一）综合配套

土地问题是一个涉及经济、政治、社会的复杂问题，没有一项法律能包罗万象、面面俱到，都需要有若干法令、规则相互补充，综合配套。

如日本战后所有重大国土管理问题都首先制定有关法律，以法治来约束土地管理。该国有关土地管理的基本法就有40多项，加上法规细则、命令、决定等附属条令，多达200多项，其数量之多，范围之广，要求之明确，职责之清楚，制裁之严格，在世界上是少有的。例如，《国土利用计划法》的附属法规、政令、施行令等就多达13项。而且日本法律制定后，随着时间推移和条件变化，经常修改国土管理法的内容，使各种国土管理法能适应时代发展的需要。这些法律的制定和实施，在人多地少、土地资源贫乏的情况下，对日本农业的发展和整个国民经济的腾飞起到了积极的保证作用。

新加坡的立法机构是国会。新加坡有关土地的政策法规由律政部负责制定，交内阁讨论，上报国会通过后报总统批准实施。该国先后制定的与土地有关的法规有二十余种，如联邦土地法、土地征用法、国家公地法、侵犯国家公地法、转移土地法等。同时，还不定期地通过宪报，将这些法律、法规的内容和执行情况以及土地的投标、买卖等重要情况给予刊登，公布于众，使广大群众都能阅悉，因此，依法管理土地，国家在经济、社会和环境等方面，取得了显著的综合效益。

前苏联自十月革命胜利后，就一直注意土地立法问题的研究，并相继制订了一系列与土地管理有关的法规、制度和政策。特别是六十年代中期以后，前苏联更为重视土地资源的管理与保护，进入了土地立法管理的阶段，对土地的使用与保护实行依法管理，并且从中央到地方都立了法，已形成了完整的土地法规体系。1968年颁布的《苏联与各加盟共和国土地基本法》是前苏联非常重要的一部土地立法。该土地法规定：苏联的土地是国家所有的全民财产，只供使用，禁止以直接或间接方式破坏土地所有制的行为。该法规定了苏联、各加盟共和国在调节土地关系方面的职权，用地单位的权力与义务，国家监督土地使用的任务，以及追究违反土地立法的责任等。《关于修改与补充苏联与各加盟共和国土地基本法》的命令，使上述土地立法纲要更为完善。《关于对违反土地立法追究行政责任的法令》规定，对损害土地、污染土地、不合理利用土地，以及不采取改善和保护土壤措施的用地单位，要追究行政责任。

在演变前的匈牙利，政府也十分重视土地管理的法制建设。多年来除沿用或修订一些旧法规外，又不断颁布新的法规，如1945年制订了《土地法》,1961颁布了《第6号土地法令》和《匈牙利农业用地保护法》,1977年和1981年又对此法进行了两次修改，使其内容日臻完善。1978年新的《土地使用法》被通过，1987年又通过了该国第一部统一的《土地法》，该法综合了以前法律的有关规定，对不动产的所有权、使用权、利用、买卖和土地保护等方面，作了全面、统一、长期、有效的规定。

（二）具体细致

国外和港台地区在制订法律条文时，由于多数经过充分调查研究，注意发挥专家的作用，故目的明确，规定细致，针对性、科学性都很强，为执法和守法提供了详尽的、切实可行的法律依据活。

如英国为了严格限制城市任意占用农业用地，于1946年制定的《新城镇法》规定：人口在10一50万及50万以上的大、中城市，平均每千人占地面积为15--19.9公项；1-10万人口的中、小城市，平均每千人占地面积为24.5一35.7公顷；新兴城市，平均每千人占地面积为23公顷。在城市用地中，住房面积只能占城市总土地面积的一半。超过者，将依法制裁。

非洲的埃及为保护珍稀国土也在法律制订上下了功夫。埃及国土面积96％被沙漠所覆盖，全国约99的人口集中居住在尼罗河两岸和苏伊士运河两侧的狭长地带。针对这种具体国情，他们制订了具有本国特色的土地管理政策。如开展艰巨的与荒漠争地的"绿色革命"活动，从事大规模垦荒，并因此而特别制订一套与垦荒有关的法律政策与措施，以扩大农用耕地。为了制止乱占农田和破坏耕地的现象蔓延，政府还规定严禁在良田农作区再建工厂与取土制砖，并以法律形式规定关闭全国所有的粘土砖窑，中由沙土砖或水泥砖代替，违者按照土地政策予以严惩。

印度在独立后制订的有关土地法律和法规，集中解决少数人占有大量土地的问题，其细致程度堪称楷模。如1972年对乡村土地占有限额规定为：以五口之家为一土地占有单位，最高限额是，一年两熟水浇地10-18英亩（1英亩＝6.07亩）,一年一熟水浇地27英亩，非水浇早地54英亩，并取消豁免权。若超过最高限额，将受到法律制裁。严格执行这一限额法的结果是，至1982年就收回250.2万公项土地，其中174.8万公顷分给了112.6万户无地农民，实现了耕者有其田。对城市土地占有限额，在1976年议会制定的《城市土地（限额和控制）法》中作了规定，该法将城市分为四类，其限额分别如下："甲类城市"，平均每户房地产为500平方米；"乙类城市"，平均每户房地产为1000平方米；"丙类城市"，平均每户房地产为1500平方米；"丁类城市"，平均每户房产地为2000平方米。超过以上各类限额者，将依法制裁。这种限额的基本原则是：城市越大，地价越贵，限额越紧，执法越严。

（三）制裁严厉

各项法律条文的制订与实施，如果没有严明的制裁措施，是很难达到预期的法律效果的。不少国家的实践证明，制裁措施严明，法制收效就大。

如演变前的匈牙利1961年制定了《匈牙利农业用地保护法》,此法规定了农业用地的概念、范围及使用条件，并规定：无故不耕种的要罚款，私人所有农业用地经劝告仍不耕种者要无偿收归国有。1978年演变前的匈牙利颁布了《土地使用法》。该法规定：使用土地需经农业部批准，未经批准，任何单位和个人不得任意占用一寸土地，否则将受到严厉处罚；得到批准的单位，占用一公顷一级耕地（注：匈牙利将其土地分为八级，一级为最好），需向国家交款150福林，同时还要补偿土地所属单位当年的损失；对于必须占用耕地的建设项目，要求在设计和施工时注意节约，尽量少占耕地。1987年公布的《土地法》中综合吸取了以往土地法令的有效措施，对不适应的部分进行了重大修改，这对强化土地管理起到了积极推动作用。

日本1974年制定的《国土利用计划法》第九章《罚规》,1951年制订的《日本国土调查法》第六章《罚则》，专门规定对各类违法者的制裁措施。例如，未得到许可签订土地买卖等合同者，罚3年以下徒刑或百万日元以下的罚款；不提出申报而签订土地买卖合同者，处6个月以下徒刑或30万日元以下的罚款；拒绝、妨碍或逃避规定的检查（检查土地、帐簿、文件及其它物品），罚10万日元以下的罚款；对国土调查设置的标志进行非法移动或损坏者，处以二年以下的劳役或5万元以下的罚金；隐瞒国土调查成果的真实情况有欺骗行为，或将在国土调查之际了解的属他人秘密事项泄露给别人，或窃取秘密者，处以一年以下的劳役或3万元以下的罚金。甚至有的法还规定，向调查机构提供虚假资料或虚假报告的也要罚劳役或罚金。

二、土地监督的执法手段

国外和港台地区的实践证明：在土地执法中单纯运用行政手段，或单纯运用经济手段，或法律手段，是不能达到预期效果的。最好的做法是"三管齐下"，即运用行政、法律、经济手段相结合的方法进行综合执法管理。

（一）行政手段

在监督查处过程中，加强行政干预和行政指令、指导措施，以制止乃至处理一些不合理的利用土地的行为，是非常必要的，也是行之有效的。

如新加坡土地局设有土地稽查员，每天对全国34个地区30个镇区所有国有土地进行系统的巡察，如发现土地使用者擅自改变用途，则令其在规定时间内恢复土地的原定用途，否则收回土地。国家土地管理与监督署的执法组的成员都配有管辖区的地籍图，依据地籍图，如发现非法建筑，则由该署的副地税征收官发出"拆除通知书"，让违法者自行拆除。对于领有临时用地证的违法者，如果不拆除，或吊销其临时用地执照，或由拆除队强行拆除；对于未经批准占用国有土地的，如果违法者不自行拆除，土地局则依照《侵犯国家公地法》的有关规定，向法院起诉，由法院向违法者发传票，开庭审理，并下庭令将其逐出国有土地。庭令由法院下给警察局长，实际执行者为土地局，如果执行中遇到麻烦，则由警察出面解决。

（二）法律手段

所谓法律手段，即用法律形式把各种对土地利用管理行之有效的手段固定下来，并加强执法和监督措施，使违法者受到应有的法律制裁。

美国土地资源的利用、开发和保护做得比较合理，原因是联邦及州政府重视法律的作用，而人民又有高度的守法精神。政府及时制定有关法律、法规，经过充分的调查研究，注意发挥专家的作用，努力使法律、法规有针对性、科学性，而且切实可行。该国1976年颁布的《联邦土地政策管理法》规定，为保护公用土地，内政部长应当颁发实施本法所需的各种条例，禁止违反这些条例而利用公有土地的非法行为。凡故意违犯者，处1000美元以下的罚金或十二个月以下的有期徒刑或者两者并课。为了能最大限度地得到地方官员的帮助和合作，该部长可与那些实施法律的地方政府官员签署有关合同，这些官员在履行其职权时有权携带武器，执行由法院发出的搜查令及其它令状。对于那些已确认犯有罪行的人，在特殊情况下，甚至可不持逮捕证而拘捕之，不持搜查令而搜查该人身、住所、转让物品及可作物证的各种证据物。该法还规定，为了保护和管理加利福尼亚荒漠中（注；加利福尼亚荒漠保护区是美国唯一的一块与大多数人的居住地相邻的、具有历史、环境、文化等和各种经济资源的荒漠区）的公用土地，特设了一支穿制服的荒漠巡逻队，该巡逻队的官员和成员，拥有以上的法律权力并负有相应的义务。

日本的土地管理完全纳入法制轨道，一切重大国土问题都制定有特定法律。根据各种法律，限制土地的利用。如为限制城市的土地利用，制订了《城市规划法》，规定城市内部不同地区土地的利用方向，不能乱用。如确定城市规划区域，城市用地不许超越规划区域范围而乱占耕地。各区的土地利用也都有严格限制，不能任意占用。又如，为限制农业区域的土地利用，制订了《农地法》，规定农业用地不能任意被占，不同农业用地也不许任意转用。而且根据需要，土地局要劝导农民遵守纪律，统一调配土地。再如，为限制土地交易，《国土利用计划法》中规定了严格限制土地交易的条文，把土地交易控制在土地局管理的范围内。其做法有：①监视土地交易的动向。对需要特别加强监督的地域，对每项土地交易都要进行实地调查，并监督其发展方向；②规定限制区域和实行许可证制度。对投机交易集中的地区，或者地价暴涨的地区，各地方政府有权采取紧急措施，并实行严格的许可证制度。此外，对休闲三年没有利用的土地，劝告土地所有者按照要求进行合理利用，并要求在六周内制定出土地的利用计划。

朝鲜以法律形式通过国土管理机关统管各类用地。1977年朝鲜通过《土地法》后，文专门制定了《关于土地监督的规定》。该《规定》明确指出：各类用地的使用的保护是土地利用单位责无旁贷的责任，但在其使用管理过程中发生的问题，则需随时向国土管理机关通报，由国土管理机关出面解决和处理，否则，国土管理机关有权追究其法律责任，这样，以法律形式把对土地的管理、监督权全部归口到国土管理机关。

前苏联1968年12月13日批准通过的《苏联和各加盟共和国土地法》十一章《破坏土地法的责任》中，首先规定买卖、抵押、馈赠、赠送、出租、擅自交换土地和其它以直接和隐蔽形式破坏国家土地所有权的非法交易都是无效的。凡违法上述规定，擅自占用土地、滥用土地和利用土地非法牟取劳动所得，毁坏、污染农业和其它土地，不完成土地改良、保护义务，不按期归还临时用地或不履行整治土地到适于规定用途利用义务的，毁坏土地使用界标的，都要按照苏联和加盟共和国的法律规定追究刑事或行政责任。对经常违反土地使用规定的土地使用者，可以收回他不用或不合理使用的土地。企业、组织、机关和公民必须赔偿因他违反土地法而造成的损失，《俄罗斯苏维埃联邦共和国刑事法》还对公民和企业负责人进行非法买卖土地等的刑事责任作出了规定，任意强占、交换、买卖土地或其它破坏土地国有制的行为者，处以6个月到1年的劳动改造或是罚款100卢布。

（三）经济手段

不管是行政手段还是法律手段，都离不开经济惩罚。从某种意义上讲，经济手段是最直接、最有效的手段。各国在如何充分利用经济手段保护耕地方面积累了丰富的经验。

如演变前的匈牙利运用经济杠杆进行土地监督管理。为鼓励农业企业扩大耕种面积，1982年该国设立了全国土地保护基金，用来资助农业企业进行土地保护。资金来源有两个渠道：一是国家提供，二是用地单位交纳的土地保护费。只要把农业用地改作它用或对土地质量造成损失，都必须支付土地保护费，还必须赔偿损失。这一经济惩处措施，取得了良好效益。据统计，七十年代匈牙利耕地面积减少了30多万公顷，建立土地保护基金后，1982年至1984年的三年间，耕地面积却增加了1.8万公顷。另外，土地局每年还派专人对近500万公顷的耕地进行抽查，对浪费土地资源的单位或个人进行罚款。在1987年颁布的新《土地法》第64条中明确规定：凡违反土地管理条例者，如闲置荒芜耕地、破坏污染耕地、使耕地质量下降、征用耕地到期后仍不还农等，必须交纳由土地局确定的土地罚款。该《土地法》还规定：在任何情况下，不许免征土地保护费和土地保护罚款，也不许给予优待照顾；对于使用者闲置的耕地或未重新利用的耕地，并因此在五年之内对他进行了二次土地罚款，土地局将无偿收归耕地为国有，或收回土地的管理权。另外，工业企业未经批准而占用任何质量等级的土地，均按第一级（即最好土地）土地价值的三倍进行罚款。

保加利亚1973年通过的《保加利亚耕地和牧场保护法》第四章《行政惩罚规则》中也对违法者的经济处罚进行了严格规定：公职人员如有未经允许非法占用耕地、在耕地或牧场上进行非法建设、挪用保护耕地资金、不采取措施恢复土地肥力等行为，将被处罚100到300列弗，重复违犯者处以100到500列弗的罚款。

前苏联在使用经济手段管理土地方面近十几年来也有新措施。在1970年通过的《关于违反土地立法的行政责任的法令》中，规定了对有违反土地立法行为的人的罚款额。比如，对损害和污染农地、不采取措施保护土地和随意改变土地用途者，处以一百卢布以下的罚款；对不按期归还临时用地者，处以五十卢布以下罚款；甚至对拆毁用地界标者，也处以十卢布以下罚款。有了这样明确的规定，就大大减少了破坏土地资源的现象。

美国最常采用的经济手段是税收手段。如果一个土地所有者不按规划的要求改变土地的用途，政府可能对之课以附加的税收；如果土地所有者积极配合政府行事，政府则可能对之提供各种税收优惠。事实证明，这些手段很有效。

应该指出，行政手段、法律手段和经济手段三者界限不是整齐划一的，往往你中有我，我中有你。比如法律手段中，罚款就是重要内容之一；而所谓行政手段，也往往以法律制裁为其补充。三者的地位和作用也不是完全一样的，在法制健全的国家，法律手段是进行处理的最重要执法工具，行政和经济手段也完全以法律规定为其依据。在实际操作时经常是三者并用，而以法律手段为主。