土地出让金涉及国家利益及社会公共利益。《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》《检察机关提起公益诉讼试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等有关规定颁布后，国土资源管理部门是否依法履行监管职责，及时追缴土地出让金，避免国有资产流失，成为人民检察机构开展行政公益诉讼的一个重点方向，各地也相继出现了国土资源管理部门因在土地出让金追缴中未依法履行职责导致被提起行政公益诉讼的案例。

案情

甲市人民检察院发现，该市国土资源局于2014年经市人民政府批准，以挂牌交易方式将一块工业用地使用权出让给某公司，成交总价为2000万元，但该公司仅缴纳了500万元出让金，便在未签订出让合同，也未经审批的情况下，开工建厂房。该公司实际使用地块时，尚欠1500万元出让金未缴纳。检察机关依法履行诉前程序，向市国土资源局提出依法尽快收回土地出让金及违约金，以避免国有资产流失，维护国家利益的检察建议。但该局仍不履行法定职责，检察机关遂向市人民法院提起行政公益诉讼。

评析

破解国土资源管理部门履职中所面临土地出让金追缴的难题，避免被提起行政公益诉讼困境，需要分析拖欠土地出让金的形成原因，探索有效的追缴途径。

拖欠土地出让金的原因

结合各地实践来看，土地出让金欠缴的形成原因主要有以下几种：

利润驱使。部分公司试图通过拖欠应付土地出让金的方式，减少项目前期资金投入，降低资金使用成本，提高项目投资整体回报率。

监管疏漏。国有土地出让合同履行过程中，常因合同约定分期缴纳，或因容积率、用途等规划条件的改变，造成拖欠土地出让金。此时，因规划、国土、住房等部门在实施其与项目建设相关的行政许可时，未能形成对欠缴行为监管上的联动，以致欠缴土地出让金的项目仍能办理后续规划、建设、预售等相关手续，使得欠缴行为屡禁不止。

行政干预。相关行政主管部门为追求项目建设速度，要求国土、规划等部门采用现状供地、以函代证等方式放行项目。此类项目前期审批手续缺失，极易出现附着物未清表、无基础设施配套等影响项目开发建设的因素，以致部分公司以出让方未按国有土地出让合同的约定交付净地为由，不履行合同约定的缴纳土地出让金的义务。

制度滞后。涉及土地出让金方面的法律及制度尚不完善。对于拖欠出让金的行为，除通过诉讼解除合同或追缴外，缺乏其他有效追缴方式，致使拖欠出让金的违规成本低，无法有效抑制此类情况出现。

如何及时履行催缴职责

国有土地出让合同约定事项中，按时缴纳土地出让金是基本条款之一，受让人不能按照合同约定的时限支付土地出让金，需承担相应的违约责任。实践中，在分清责任的基础上，国土部门主要通过限期清缴、书面发函、约见谈话、收取违约金、解除合同、提起诉讼等方式催缴。

跟踪合同执行，履行监管职责。欠缴土地出让金的时间越长，处理成本就会越高。因此，从土地公开出让环节开始，对国有土地出让合同签订及履行的整个过程进行跟踪，是及时发现问题采取积极处理措施的关键。在发现未按约定签订合同，或规划条件调整后未补缴出让金等问题后，国土资源管理部门应采用取消竞买资格、限期清缴、撤销合同等不同的方式及时履行监管职责，将欠缴问题解决在最佳时期。

启动督促程序，书面限期清缴。对已签订国有土地出让合同，且具备继续履行合同条件的地块，以送达催缴土地出让金通知方式，对拖欠土地出让金的单位及个人进行催缴，对欠缴出让金的法律责任予以告知，明确限期交纳欠缴土地出让金，要求其提交缴款书面承诺。同时，采用送达回证的方式将开展督促程序的证据固定，为后继进入诉讼程序提供支撑。为解决文书送达难的问题，可采用基层组织送达、EMS送达、公证送达等手段解决。

及时依法起诉，申请强制执行。经依法催缴未果，凡符合起诉条件的，国土资源管理部门应及时依法起诉，通过诉讼程序解除合同或追缴欠款。国有土地出让合同的性质归属一直存在较大争议，属于民事合同还是行政合同，关系到解决欠缴纠纷时应启动行政诉讼还是民事诉讼。法律实践中解决欠缴纠纷应通过民事诉讼解决。在采用法律手段追缴中根据合同履行不同情况选择相应的方式，对于已支付过部分出让金的且尚未形成违约金的，可以采用申请支付令执行欠款，待支付令生效后可以申请进入强制执行程序。对于已形成违约金须违约赔偿或须解除合同收回土地的，则应提起民事诉讼，要求依法解除合同,没收定金依法收回土地使用权。

部门信息互通，同步监督管理。涉及规划、建设、销售等相关手续办理的，规划、国土、住房等行政管理部门应共享土地出让金的欠缴信息。在国土资源管理部门启动追缴程序的同时，由其他部门配合联动冻结其后续规划、建设、销售等相关手续的办理，避免欠缴项目抢在诉讼完结前完成建设及销售，造成即便胜诉也无可执行标的的后果。只有同步监督管理才能形成合力，为追缴提供强有力的保障，确保土地出让金及时足额缴入财政。

建立协商机制，纳入诚信体系。确因欠缴单位自身原因造成欠缴的，可按上述的处理方式解决，但因规划、附着物清表等问题导致土地无法交付使用，使得国有土地出让合同不能继续履行而造成土地出让金欠缴，则需要建立包括国土、规划、建设等部门的协商处理机制，与受让人协商通过协议解除合同、置换土地等方式处理纠纷。同时，对于有恶意拖欠记录的公司，除采用法律手段追缴以外，已建立企业信用管理的城市，可将其欠缴记录记入诚信档案，调整其信用评级。对于欠缴公司可以通过报纸、电视、网站等媒体渠道公示催告限期缴纳，通过诚信体系纠正其失信行为。

加强对出让合同的监管

本案中，检察机关发出检察建议要求依法履职追缴后，国土资源部门未能在规定期限内，将土地出让金追缴到位的主要原因是：涉案成交确认书规定，受让人未按约定签订国有土地出让合同的须按取消中标资格、没收竞买保证金的方式处理。这种严厉的处理方式将让受让人面临大量前期投入无法收回的困境。在市国土资源部门将处理方案呈报人民政府审议时，因涉及重大利益导致久议不决，市国土资源部门无法采取后续的处理措施，以致面临行政公益性诉讼追责。

应该说，从拍卖成交到面临督察履职历经两年时间，其间国土资源管理部门确有机会履职到位。但其错过追缴最佳时期后，因处置可能造成的损失越来越高，导致工作被动。因此，建议国土资源管理部门吸取教训，组织专人跟踪国有土地出让合同履行情况，及时履行监管职责，尽量将纠纷及问题处理在矛盾出现的初期。

综上分析，管理制度滞后、建设资金压力等导致出让金欠缴原因确实客观存在。国土资源管理部门作为国有土地出让合同签订者及土地出让金收缴的监管主体，需要通过限期清缴、解除合同、提起诉讼等各种方式，及时履行所担负的职责。近些年，涉及土地出让金追缴的行政公益诉讼案件频发，也促使国土资源管理部门转变监管理念，彻底改变懈怠履责的工作作风。

（作者单位：广西壮族自治区南宁市国土资源局）

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编辑：梁丽敏   审定：毛志红