点击土地观察关注精彩内容

        近年来，行政机关因不履行法定职责而成为被申请人的行政复议案件不断增多。这些案件的大致特征为申请人请求行政机关依据相关法律、法规、规章、规范性文件等规定，履行保护人身权财产权职责、内部监督查处职责、调查处理举报投诉职责等，行政机关在法定期限内未予答复或拒绝履行。部分不履行法定职责案件衍生为行政相对人对行政机关基于履职申请而作出的答复不服，而认为行政机关不履行法定职责。鉴于上述情况，有必要对行政机关法定职责的界定及分类加以明晰，明确权责，厘清履职边界。

行政机关法定职责的界定

一般认为，行政机关的职责来源于法律、法规、规章等明确规定，除专门法律、法规（如《行政复议法》《政府信息公开条例》）明确了行政机关的法定职责外，散见于其他法律、法规、规章条文中的法

定职责必须要有条文明确规定行政机关负有某种作为的义务。

法律、法规、规章规定了职责，如《行政复议法》《政府信息公开条例》《土地违法案件查处办法》等。法律、法规、规章中的条文规定了职责，如《村民委员会组织法》第三十一条“ 村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”《政府信息公开条例》第三十三条第一款：“ 公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。”《江苏省行政程序规定》第一百零五条：“公民、法人和其他组织认为行政机关的行政行为违反法定程序的，可以向监察机关、上级行政机关或者本级人民政府法制机构投诉、举报。监察机关、上级行政机关、政府法制机构应当对受理的投诉、举报进行调查，依照职权作出处理，并将处理结果告知投诉人、举报人。”

《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等规定了政府宏观职责。

        行政机关宏观职责与具体职责的区分

行政机关宏观职责是指：行政机关基于《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等宏观法律规定的普适性律规定的普适性职责，如《地方各级人

民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十五条第六项规定“ 县级以上的地方各级人民政府行使保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”，行政机关的宏观职责是相对于具体职责而言，此种职责的设立不针对具体的行政领域亦无具体的行使方式，而行政机关的具体职责是指对行政机关履行某项特定行政管理领域的职责，这样的职责明确规定了行政机关的履行内容、方式等。

具体的职责，如《政府信息公开条例》第二十一条规定：“ 对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”

行政机关履行法定职责是指行政主体在进行行政管理活动中，基于特定的事实和条件产生的依法应为一定行政行为的具体法律义务，行政主体对于这种义务的不履行，将直接导致特定行政相对人合法权益受到损害，而行政机关基于宏观法律所产生的职责，一般都是宏观而不具体的，具体的内容一般由专门法律特别设立，因此对宏观法律规定的职责，行政相对人不能申请行政复议。

同时，《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》设定的职责一般为人民代表大会设立的基础性制度，对于此类制度的执行情况应由全国人大和地方各级人大进行监督而不是通过行政复议制度进行救济。

       行政机关行政管理职责和内部职责的区分

行政机关的对外行政管理职责源于政府职能，而政府主要有经济调节、市场监管、公共服务、社会管理四大职能。

法律、法规、规章等基于政府的职能而设

立的行政机关职责即为行政机关的法定职责，这种职责要求行政机关在进行行政管理活动中履行某种义务，行政机关对于这种义务的不履行，将直接导致特定行政相对人合法权益受到损害，而行政相对人合法权益受到损害正是行政复议法规定行政复议申请提出的前提条件，因此，行政机关不依法履行行政管理职责，属于行政复议的受案范围。

相对于行政机关的对外行政管理职责，基于上级机关对下级机关的监督，行政机关对内部工作人员的监督产生的职责，为行政机关的内部监督职责。如《监察法》第六条“公民、法人或者其他组织对于任何国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的违反行政纪律行为，有权向监察机关提出控告或者检举。监察机关应当受理举报并依法调查处理；对实名举报的，应当将处理结果等情况予以回复。”《国有土地上房屋征收和补偿条例》第七条“ 任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。”此类职责属于行政机关的法定职责之一，但此类职责是上级机关对下级机关，行政机关对内部工作人员等进行的内部监督，行政机关对内部监督职责的履行或者不履行，皆不针对行政相对人，对行政相对人的权利义务亦不产生影响，因此，行政机关内部监督职责履行或者不履行都不属于行政复议的受案范围，不受行政复议制度的监督。但行政机关的内部监督职责亦属于行政机关的法定职责之一，行政机关若未按规定履行，行政相对人亦可通过内部监督的途径如向上级机关申诉、向纪委监察部门举报，由上级机关、纪委监察部门通过内部监督途径对申请人进行救济。

（作者单位：江苏省人民政府法制办公室）

由《中国国土资源报》主办的国土资源管理业务学习交流平台。内容涵盖土地利用管理实务、地产市场分析研判、国土资源法律法规解读、咨询答疑、案例分析等，为基层国土资源管理工作提供参考和借鉴，为广大群众深入了解土地管理政策提供服务。   

投稿信箱：fzzk8@163.com

编辑：张金萍   审定：毛志红