国土资源部

关于改进管理方式切实落实

耕地占补平衡的通知

国土资规【2017】13号 

各省、自治区、直辖市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，各派驻地方的国家土地督察局：

　　为贯彻落实《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号，以下简称《意见》）精神，改进耕地占补平衡管理，建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制，通过“算大账”的方式，落实占一补一、占优补优、占水田补水田，促进耕地数量、质量和生态三位一体保护，现通知如下：

　　一、坚持绿色发展理念，转变补充耕地方式

　　各省（区、市）国土资源主管部门要按照中央加强生态文明建设的要求，在耕地占补平衡管理中更加注重生态保护。坚持绿色发展理念，转变补充耕地方式，着力通过土地整治建设高标准农田补充耕地，严格控制成片未利用地开发，切实保护生态环境。各地要依据国土规划、土地利用总体规划、土地整治规划和其他相关规划，因地制宜、合理布局；要以高标准农田建设为重点，以补充耕地数量和提高耕地质量为主要任务，有条件的地区还要注重改造水田，确定土地整治重点区域。要合理确定新增耕地来源，对于历史形成的未纳入耕地保护范围的园地、残次林地等适宜开发的农用地，经县级人民政府组织可行性评估论证、省级国土资源主管部门组织复核认定后可统筹纳入土地整治范围，新增耕地用于占补平衡。地方各级国土资源主管部门要在当地政府的组织领导下，主动与有关部门沟通协调，引导相关部门在建设高标准农田过程中，按要求注重补充耕地，在“十三五”时期全国合力建成4亿亩、力争建成6亿亩高标准农田，共同完成补充耕地任务。

　　二、扩大补充耕地途径，严格上图入库管理

　　各地要认真贯彻落实《意见》提出各类途径新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务的要求，系统梳理补充耕地渠道来源。对于耕地开垦费、各级政府财政投入以及社会资本、金融资本等各类资金投入所补充和改造的耕地，国土资源主管部门组织实施的土地整治、高标准农田建设和其他部门组织实施的高标准农田建设所补充和改造的耕地，以及经省级国土资源主管部门组织认定的城乡建设用地增减挂钩和历史遗留工矿废弃地复垦形成的新增耕地节余部分，均可纳入补充耕地管理，用于耕地占补平衡。部将适应拓宽渠道需要，完善全国农村土地整治监测监管系统，积极为各类项目上图入库创造条件。对于其他部门组织实施的高标准农田建设项目，地方各级国土资源主管部门要主动与同级发改、农发、水利、农业等相关部门对接，按照上图入库要求，明确项目建设范围、资金投入、新增和改造耕地面积及质量、类型、验收单位等主要内容，做好项目信息报部备案工作。

　　三、建立补充耕地储备库，实行指标分类管理

　　为落实耕地占一补一、占优补优、占水田补水田要求，以纳入农村土地整治监测监管系统的各类项目为基础，根据项目验收确认的新增耕地数量、新增水田和新增粮食产能，以县（市、区）为单位建立3类指标储备库，实行分类管理、分别使用。地方各级国土资源主管部门要根据项目管理规定和农用地分等定级相关技术规程等，实事求是地认定新增耕地数量和类型，科学评定耕地质量等别，核算新增粮食产能。新增水田包括直接垦造的水田和由旱地、水浇地改造的水田。新增耕地的粮食产能，根据新增耕地面积和评定的质量等别计算，纳入产能储备库；提质改造耕地的新增粮食产能，根据整治的耕地面积和提升的质量等别计算，纳入产能储备库。

　　四、采取指标核销方式，落实耕地占补平衡

　　改进建设用地项目与补充耕地项目逐一挂钩的做法，按照补改结合的原则，实行耕地数量、粮食产能和水田面积3类指标核销制落实占补平衡。市、县申报单独选址建设项目用地与城市、村庄和集镇建设用地时，应明确建设拟占用耕地的数量、粮食产能和水田面积，按照占补平衡的要求，应用部耕地占补平衡动态监管系统分类分别从本县、市储备库指标中予以核销，核销信息随同用地一并报批。对于按规定允许以承诺方式补充耕地的，根据承诺内容，在申报用地时须按规定落实具体的补充耕地项目或提质改造项目并报部备案，项目验收后相关指标纳入储备库；承诺到期时，部将及时核销储备库补充耕地指标。

　　五、完善管理机制，规范省域内指标调剂

　　耕地占补平衡坚持以县域平衡为主，因省域内经济发展水平和耕地后备资源分布不均衡，确实难以在本县域内补充耕地的，以县级人民政府为主体跨县域调剂补充耕地指标。省级国土资源主管部门应建立补充耕地指标调剂平台，因地制宜统筹指标调剂。可区分情况明确调剂政策，对于重点建设项目限定指标调剂价格、优先予以保障，其他建设项目采取竞价方式调剂补充耕地指标；也可采取统一限价交易或市场交易方式，进行补充耕地指标调剂。省级国土资源主管部门应综合考虑新增耕地平均成本、资源保护补偿和管护费用，加强对指标调剂价格的管控与指导，保证调剂有序开展。对于贫困地区有资源条件产生补充耕地指标的，优先纳入调剂平台，支持获得经济收益、加快脱贫致富。

　　六、拓宽资金渠道，加大补充耕地投入

　　各省（区、市）国土资源主管部门要依据省域内土地整治新增耕地平均成本，区分耕地类型、质量状况等，会同有关部门合理制定差别化的耕地开垦费标准，提高占用优质耕地的成本。在新增建设用地土地有偿使用费转列一般公共预算后，地方各级国土资源主管部门要积极协调同级财政部门，提出预算建议，在地方政府一般公共预算中安排专项资金用于土地整治，确保土地整治工作的财政资金投入。各地要统筹使用好各部门资金，充分发挥引导和杠杆作用，积极创新实施方式，吸引社会资本、金融资本等参与土地整治和高标准农田建设，鼓励农村集体经济组织和农户投工投劳，加大补充耕地资金和人力投入，获取合理的土地收益。

　　七、强化监测监管，改进耕地占补平衡考核

　　各省（区、市）国土资源主管部门要按照有关规定，加强新增和改造耕地监管工作，确保备案的补充耕地数量、质量和水田真实可靠。对承诺补充耕地的，要建立有效的监管机制，跟踪监督、督促落实，确保承诺项目按期完成。按照占补平衡“算大账”的要求，部改进耕地占补平衡考核方式，在严格补充耕地储备指标核销管理的基础上，强化土地整治项目日常监测监管，充分利用国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台等信息化技术对补充和改造的耕地进行核实，必要时进行实地抽查；年终以省（区、市）为单位汇总建设占用和补充耕地相关情况，形成考核结果，纳入省级耕地保护责任目标检查考核内容。对于监管和考核中发现存在补充和改造耕地弄虚作假、以次充好等问题的，将责令限期整改，情形严重的予以通报批评，并暂停该地区农用地转用申请受理。

　　八、实事求是分类处理，妥善做好政策衔接

　　《意见》出台前已实施的土地整治项目，区分情况分类处理，确保政策合理衔接。对于2017年1月1日前使用新增建设用地土地有偿使用费实施的土地整治项目和除耕地开垦费以外各类资金实施的高标准农田建设项目所补充的耕地，不得用于耕地占补平衡。为确保新的占补平衡管理方式顺利实施，各省（区、市）国土资源主管部门要组织地方抓紧做好已报部备案补充耕地项目的核实工作，补充耕地可用于占补平衡的，要按要求补充完善项目信息，补备耕地质量、新增水田面积等内容。自2018年4月1日起，部和省级国土资源主管部门不再受理按原管理方式落实耕地占补平衡的建设用地申请。

　　改进管理方式、落实耕地占补平衡是适应耕地保护形势发展需要、落实《意见》要求的一项重要改革举措。各省（区、市）国土资源主管部门要高度重视、深刻领会，掌握要求、精心部署，更加科学、务实、高效地做好补充耕地工作，确保耕地占补平衡落实到位，严守耕地红线，保障国家粮食安全。

本文件有效期5年。

　　                     2017年12月11日

构建耕地占补平衡新机制

——部耕地保护司负责人解读《关于改进管理方式

切实落实耕地占补平衡的通知》

耕地占补平衡制度是严格耕地保护的一项支撑性制度。党的十八大以来，国土资源部严格落实耕地占补平衡、占一补一、占优补优，为保障国家粮食安全、促进经济社会发展发挥了重要作用。为适应国土资源面临的新形势新要求，贯彻落实《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）有关精神，实现“明责任、算大账、差别化”的耕地占补平衡新方式，近日，国土资源部印发《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（以下简称《通知》），就改进政策措施，加强耕地占补平衡管理作出部署。

此次改进耕地占补平衡管理方式的着力点是什么？耕地占补平衡管理制度有哪些改革创新？国土资源部将采取哪些有效措施，确保改革成效？国土资源部耕地保护司有关负责人对此进行了解答。

记者：适应新形势新要求，此次对耕地占补平衡管理制度做了哪些相应的改革创新？

负责人：党的十九大对生态文明建设提出了更高要求。习近平总书记强调，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，要求我们“要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。”生态文明理念已成为全党、全社会、全体人民的共识。耕地具有涵养水源、循环养分、调节气候等功能，是生态系统的重要组成部分，把耕地保护好、建设好，更好地发挥耕地的生态功能，才能促进生产空间集约高效、生活空间舒适宜居、生态空间山青水绿。为此，国土资源部适应新形势新要求，坚持绿色发展理念，改革创新管理措施，通过耕地保护和占补平衡一系列措施，助推生态文明建设，是耕地保护在绿色的发展道路上前行。

从资源条件看，通过成片未利用开发补充耕地已不切实际。随着补充耕地的持续开展，集中连片的耕地后备资源日趋减少。从耕地后备资源调查情况看，集中连片耕地后备资源仅存约3800万亩，其中很大一部分由于生态保护等原因不宜开垦。

成片后备资源越来越少，转向通过田、水、路、林、村土地综合整治，通过土地节约集约利用增加有效耕地。

同时，部门的有力作为也给耕地占补平衡注入新的活力。近年来，有关部门加大对农村农业的投入，改善农业基础条件，增加耕地数量，提高耕地质量，有力促进了耕地保护工作。所以，要改变耕地占补平衡由国土资源部门单打独斗的做法，充分发挥各部门、社会各方面力量，共同做好耕地保护工作。

记者：此次改进占补平衡管理方式的着力点是什么？

负责人：按照新时期新的发展理念，贯彻落实中发4号文件明确的改革方向和要求，深化、细化耕地占补平衡管理。《通知》主要从转变补充耕地方式、扩大补充耕地途径、实行补充耕地三类指标分类管理、采取指标核销方式落实耕地占补平衡、规范省域内补充耕地指标调剂、扩宽补充耕地资金渠道、强化监管改进考核以及做好文件出台前后政策衔接等8个方面做出规定、明确意见。着力在以下几个方面采取改进措施：

一是转变补充耕地方式。按照生态文明建设要求，坚持绿色发展理念，将过去以开发为主补充耕地调整为以土地整治建设高标准农田为主补充耕地，严格控制成片未利用地开发，切实保护生态环境。

二是“补改结合”落实耕地占补平衡。从资源实际情况出发，允许各地以补充耕地和提质改造现有耕地相结合的方式即“补改结合”方式落实耕地占补平衡，实现耕地占一补一、占优补优、占水田补水田。这次《通知》将“补改结合”应用范围从单独选址建设项目用地进一步扩大到城市、村庄和集镇建设用地，有效解决了地方的实际困难。

三是拓宽补充耕地途径“算大账”。除耕地开垦费外，允许新增建设用地土地有偿使用费、其他财政资金、社会资金等投入产生的耕地，增减挂钩、土地复垦产生的耕地，相关部门实施高标准农田建设产生的耕地等，均可用于占补平衡。

四是建立三类指标储备核销制。改变以往建设用地项目于补充耕地项目“一对多”“多对一”的挂钩做法，以县（市、区）为单位，建立补充耕地数量、产能、水田三类指标储备库，具体建设用地报批时按占补平衡要求从储备库中分类分别核销。在强化县（市、区）政府责任的同时，更有利于实现耕地占一补一、占优补优、占水田补水田。

五是进一步落实“明责任”。要求各地合理制定差别化的耕地开垦费标准，重点提高占用优质耕地的成本，强化建设单位法定义务。以区域为单位进行耕地占补平衡考核，督促地方政府落实补充耕地任务。

六是采取“差别化”管理方式。要求省级国土资源主管部门建立补充耕地指标调剂平台，因地制宜统筹指标调剂行为。可区分情况明确调剂政策，对于重点建设项目限定指标调剂价格、优先予以保障，其他建设项目采取竞价方式调剂补充耕地指标；也可采取统一限价交易或市场交易方式，进行补充耕地指标调剂，发挥市场对资源的配置作用，加大对资源保护地区的经济补偿。

记者：各级国土资源部门应采取哪些有效措施，确保改革成效？

负责人：首先，省级国土资源部门要统筹谋划，合理规划。要依据经国务院批准的全国土地利用总体规划和全国土地整治规划以及其他相关规划，因地制宜，统筹谋划，突出重点，合理布局高标准农田建设区域，在补充耕地数量、质量和水田上作出合理的规划，切实落实补充耕地任务，确保耕地占一补一、占优补优、占水田补水田。

其次，要加强部门协同，共同推进高标准农田建设补充耕地。建设高标准农田是党中央、国务院的决策部署，这不仅仅由国土资源部门一家承担，还涉及发改、农发、农业、水利等多个部门的工作任务。《通知》已明确今后将高标准农田建设作为补充耕地的主要途径，这就需要在地方政府的统一组织领导下，各部门齐抓共管，共同加大高标准农田建设力度，实现统一建设标准、统一上图入库、统一监管考核，确保高标准农田建设和补充耕地任务的完成。

再次，充分利用信息化技术，筑牢工作基础。落实《通知》明确的各项改革措施，需要充分利用信息化技术，强化基础数据建设，健全管理制度。为此，将抓紧开展补充耕地三类指标储备库信息系统建设，在做好各类土地整治项目、高标准农田建设项目在全国农村土地整治监测监管系统备案的基础上，建设形成补充耕地三类指标储备库。按照耕地占补平衡指标核销的要求，相应完善用地报批的有关要求，确保占补平衡管理新方式的顺利实施。

最后，严格补充耕地监管，防止弄虚作假、以次充好。要通过方方面面的共同努力，保证补充耕地的真实性、可信性，确保改革成效。市县国土资源部门要加强对土地整治项目的全程监管；省级国土资源主管部门要严格新增耕地数量认定、规范新增耕地质量评定等；国土资源部利用国土资源综合信息监管平台，加强补充耕地的日常监管。在政府耕地保护责任目标考核中，进一步强化对耕地占补平衡的考核，压实地方政府责任，确保补充耕地落实到位。 

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