自然聊吧‖集体经营性建设用地入市面临的难点问题

聊吧实录

岳晓武

一是需要处理好增量与存量、征地与流转的关系。新法23条允许增量集体建设用地入市流转，是不是说今后不用征地可以直接以集体建设用地入市流转呢？新法第45条明确了六类情形可以征地，特别是第5类成片开发用地，几乎涵盖了城市圈内全部规划建设用地，可以说圈内农用地大概率会征收为国有建设用地后再供应，增量流转原则上限制在城市圈外的村庄、集镇用地范围内，数量有限，可以流转的集体建设用地仍主要集中在存量集体建设用地。

二是关于入市流转的土地用途确定。法上说的经营性不是指现状用途，而是国土空间规划确定的工业、商业等经营性用途，是规划用途，问题是村庄集镇规划在很多地方没有覆盖，实际上难以准确确定规划用途，也就是说可入市流转的用地难以确定；同时商品住宅可否？一般来说村庄集镇范围内不会规划商品住宅，同时，按立法本意实际上也不包括商品住宅，重点是规划确定的工业、商业、物流、办公等经营性用地。当然，廉租房、租赁性住房是可以使用集体建设用地的，实际上新法之前也是允许的。

三是需要明确集体建设用地供应程序。与国有建设用地供应中自然资源部门既是管理者也是所有权代表不同，集体建设用地供应者是集体经济组织（村民小组集体、村集体或乡镇集体），自然资源部门只是市场管理者和服务者，需要重构集体建设用地供应程序和标准，自然资源部门应监管什么，明确职责，不能越俎代庖，比如出让合同应由土地所有者和使用者签订，不能由自然资源部门签订，也不宜推行省内集体建设用地收储和统一出让，对是否需要进统一市场也需要商榷。

四是同地同权同价问题。集体建设用地使用权会和国有建设用地使用权同地同权同价吗？实际上，由于集体治理结构和村民小组长、村长等的频繁变动和履职不确定性等，集体建设用地使用权相对于国有建设用地使用权风险较大，因此，权利和价格应当小于周边的国有建设用地使用权的，所谓的同权，实质上是指出让等集体建设用地使用权也具有转让、出租、抵押能权能而已。

五是农民宅基地问题。宅基地是集体建设用地的主要部分，占存量集体建设用地的比例超过80%，如不能入市流转，则可入市经营性集体建设用地的范围和数量更小。结合新法第62条“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”的规定，农民自愿退出后的宅基地如规划用途为工业、商业等经营性用途的，应当允许纳入可入市流转的经营性集体建设用地。

六是经营性集体建设用地入市流转收益和征地补偿安置价格的协调平衡问题。新法改革集体土地征收补偿安置价格，其中征收农用地是采用区片综合地价+社保费用+青苗补偿费用确定，征收未利用地可以按所在区域区片综合地价的一定比例确定，征收集体建设用地应当按照集体建设用地市场评估价格确定。集体建设用地入市流转收益是按照未来用途的经营性集体建设用地使用权市场价格确定的。

对于存量集体建设用地还好，征收与入市流转的收益差别不会太大，但对于农用地和未利用地转为新增建设用地而言，则征收与作为经营性集体建设用地使用权入市流转的收益差别很大，入市流转价格包含了规划用途变更和土地发展权，远高于征收农用地和未利用地的补偿安置标准。而征地和集体建设用地使用权流转是一个硬币的两面，如果不能协调平衡，流转收益远高于征地价格，则无疑会大大增加征地难度，甚至无法实施征地。

之前各地试点中普遍采取政府收取一定比例的土地增值收益调节金进行调节，2016年4月财政部、国土资源部下发的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》也明确这一比例为20%～50%。此次新法和实施条例征求意见稿中并未对此进行明确，我觉得这是恰当的。按照收益的“初次分配基于产权、再次分配基于税收”的原则，政府在经营性集体建设用地出让、出租过程中，不再具有产权代表身份，只是交易活动的管理者和服务者，行使社会管理和服务职能，政府不能也不应该直接分享土地收益，可以考虑完善土地税制，将土地使用税、营业税、契税、印花税、土地增值税等征收范围扩展到集体经营性建设用地，通过税收等方式进行收入再分配。

从以上分析可见，允许经营性集体建设用地入市流转确实是市场化配置土地资源和保护农民土地财产权的一种进步，但对土地市场的影响也不宜过高估计，其中需要解决和落实的难点问题还有不少，还需要一步步探索推进。

闫凤翥

一

主要难点问题

1、“增量”入市还是“存量”入市问题。集体经营性建设用地入市，是仅限于现有的“集体经营性建设用地”，还是包括依据规划和用途管制可以转变为经营性建设用地的其他集体土地，即新增的集体经营性建设用地？苏南模式是以存量地入市，但苏南“存量”入市解决的是农村工业化而遗留下来的土地问题。除苏南地区外，目前经营性建设用地比较有限，若只停留在存量地入市，无法满足发展需求。新增入市就需要解决建设用地指标问题，村集体需要新增建设用地，从规划到指标都和新增国有建设用地相冲突，包括土地收益、土地补偿、征地程序、转用成本等冲突。在尚无明确政策的情况下，各地市县政府很难操作。

2、“征转”还是“转用”新增建设用问题。集体经营性建设用地入市，必然会对一直沿用的政府主导下征地制度带来强烈的冲击，一是农民通过“农地入市”获得较高收益，若征地补偿收益达不到“农地入市”收益，则农民自然倾向于后者不愿被征收，这就使得政府征地困难重重，加之征地范围缩小和列举明细化后；二是目前在苏南和珠三角等大城市郊区的小城镇和农村分布有规模庞大的集体经营性建设用地。一些经济发达的工业镇，农村建设用地的比例高达50%，当这些农村建设用地“入市”之后，势必会对现在的国有用地建设市场带来重大的冲击。

3、土地收益分配机制变更问题。土地收益是土地所有权的经济权益的重要体现形式。土地使用权的出让收益首先应归属土地所有权人。根据这一原则，一旦集体建设用地直接入市，地方政府也就意味着无权直接分享产权人的出让收益，当前由政府主导的土地收益分配制度将被打破。农村集体经营性建设用地入市收益尚未统一标准。因区位、交通便利程度、距市区远近等决定集体经营性建设用地不同的地租情况。农民群体希冀通过将集体所有的经营性建设用地入市交易, 带来更多收益。

二

破解方面探析 

 1、允许符合条件的农村增量经营性用地“入市”

目前农村存量的经营性建设用地比较有限，应在符合规划和用途管制的条件下，允许农民集体通过村庄整治、宅基地改革等方式整理的新增经营性建设用地“入市”。地方政府运用土地增减挂钩，推动集体建设用地整理形成节余土地指标，再落地到符合规划的地块，形成新增的集体经营性建设用地。只有这样，才能在更大范围挖掘农村建设用地的潜力，促进土地资源的有效利用，并提高农民的收入。集体经营性建设用地应以现行规划为准。允许农户利用自有宅基地和房屋从事不影响公共安全、环境和街邻权益的小型生产经营活动；允许城乡工商资本采取租赁、限时购买、合作等方式对农村废弃宅基地进行整治开发，发展乡村特色旅游和文化产业等。如此操作，既有助于土地规划的实施，又可以从根本上改变当前城乡建设用地增减挂钩中节余建设用地指标的使用方式，其落地方式将主要不再是用于城郊农地的征收，而可能会采用集体经营性建设用地入市的方式，从而让农民更好地分享土地发展权的收益。为中央提出的2035年全面实现乡村振兴提供土地资源保障。

2、摆正“入市”与“征地”方式 

征地是我国土地制度的主要组成部分。征地制度赋予地方政府依法征收集体土地用于城市建设的权力。集体经营性建设用地入市是国有用地征收体系的有效补充，发挥着一定的用地保障功能。就相对来说，城市和城镇规划建设用地以及对国家和地方经济社会发展有重大战略意义的建设项目用地如国家、省市的基础设施和公共服务设施重点工程建设、重要产业集聚区和工业园区建设，适合通过征地供应。而规模较小的、比较分散的、用途多种多样的建设用地需求，适合通过“入市”解决。更要统筹兼顾利益分配机制，保障被征地农民与“入市”农民所获土地增值收益大体平衡。

政府管理部门要发挥主体作用，指导集体建设用地入市，坚持政府主导与市场运作，避免“农地上市”对国有建设用地市场的冲击。其一是建立城乡统一的建设用地交易市场。允许集体建设用地通过各种方式上市交易，构建城乡统一的土地市场。对于农村公益性建设用地，包括村庄建设规划划定的公益性建设用地，原则上不允许入市交易。其二是政府先部分放开，如果是处于城市规划范围内，那么农村集体土地就需要经过征收再进入市场，如果是处于城市规划范围外，那么农村集体土地就无需经过征收，可以直接进入市场。

3、合理分配土地收益 

随着我国城乡一体化建设的发展，农村集体经营性建设用地已经成为巨大的资产。农村集体土地流转，受益人应该是集体土地所有权人，既然农村土地的权利主体是农村集体组织，农村集体经营性建设用地的入市流转收益就应当全部归属于农村集体组织。政府在其中只收取符合规定的税金。实现集体经营性建设用地合法入市，必然推动我国农村土地制度创新和改革，促进城乡协调可持续发展。值得注意的是农村集体经营性建设用地实现市场化以后，巨大的经济利益流向农村集体，如果没有健全的土地利益分配机制，可能会影响部分地区农民的积极性，从而影响农村土地改革现代化进程。

合理征收“入市”税金，是保障广大人民群众分享土地增值收益的需要。只有这样才能有效缓解土地集体所有带来的用地利益矛盾。合理分配利益，有利于平衡各个农民之间的心里差异，能够避免因不合理分配所带来的纠纷问题。针对因土地位置不同、土地用途不同带来的土地增值收益不同，对不同地段的土地，对不同用途的土地，应严格按照规章制度规定设置不同幅度的比例收取税金。

4、修改宪法的相应条款 

同样的一块地，如果搞非农建设，比如建工厂、住房等非农使用，过去就要被地方政府强制征用，然后再转卖给具体的土地使用单位，其所依据的是《宪法》关于“城市的土地属于国家所有”的条款，是政府征地的法理基础。要解决农村集体经营性土地直接入市，就涉及到宪法是否修改的问题。也可说事解决农村集体经营性土地直接入市的法理困局。

党的十八大确立的新型城镇化，已经对城市、农村进行了二元结构的调整，事实上现在的农村与城市很难进行严格的界定，尤其是在新的户籍制度下，已不再区分城市户籍与农村户籍，全体称居民。这样就没有城市与农村的明显区分。农村与城镇的界线已愈来愈模糊。在新的背景下，城乡一体，城中有乡，乡中有城，我国也早已实行市管县。所以，应该以大“市”来取代过去的小“乡”，这样就避免了宪法中城市的土地属于国家所有的硬性规定。不再以行政区域确定土地所有者的尺子，改为以产权登记确定土地所有者的标准，才符合城乡一体化的发展趋势。

5、放宽农村集体土地规划用途管制 

土地用途管制的前提是保护耕地，保护粮田。农村集体经营性建设土地直接入市，要让农民成为市场交易的主体，必须要有个前提，那就是土地用途管制。划定基本农田制度，在基本农田的土地是禁止非农使用的。基本农田之外的土地，应该允许农民来搞开发建设。

目前我国农村的土地规划，保住性比较差，受行政干涉比较严重。如果改变目前其太易被修改的现状，是一个比较大的问题。不如改变目前粮食安全政策，尽快划分出基本农田，放开其他农村土地的管制。由于“粮食安全”政策，把农村所有的土地都划入严格管制范围，大大降低了稀缺土地的使用效率，在某种程度上弱化了农民的土地权利，导致城乡土地同地不同权。实际上在我国广大农村，真正用来种植粮食的毕竟不是全部土地，除了种粮之外的地，包括农村宅基地、四荒地等，这些土地目前在太泛化的粮食安全政策下，也不能进行抵押贷款与商用，不能够进行自由流转。其实农民的宅基地与粮食安全关系不大，不能用来生产粮食。未来国家应该对承担粮食安全的基本农田进行严格限制，除此之外的土地经营应该放开，这样也能够激活农村土地使用效率，让农民获益。也能够保证城镇化发展用地需求。

6、产权界定

明确界定农村集体经营性建设用地产权主体是其合法入市的前提。当前，农村土地制度改革当务之急是产权明晰。首先要实地勘测，摸清家底，尊重历史传统，明确“权属合法，界址清楚，面积准确，材料齐全，无争议”的农村集体经营性建设用地所有权、使用权；通过土地登记确权颁证，理清乡镇、村、村民小组、农民个人四类主体的产权界限；不搞一刀切，避免产权主体虚置与权能重叠。形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提。

7、建立用地增值收益分配机制 

农村集体经营性建设用地增值收益分配，一是通过税收，保证地方政府的收益。二是通过合作，让本村的农民享受增值收益。三是通过地票制度，让远郊或者偏远地区农民享受土地收益。

远郊及偏远地区的农村集体建设用地以一种隐形的增减挂钩方式被城市化所占用，而其得到的补偿极少甚至没有任何补偿被占用。这种隐形损失如何弥补也是需要重视的。

有关土地增减挂钩政策的议论存在两个极端：赞成者认为它解决了农村闲置地与城市征地指标的限制的矛盾，因为我国农村集体建设用地数量庞大，空心村大量出现，增减挂钩可以集约利用并盘活农村建设土地。而反对者认为这种政策其实是以侵占农民土地权益、牺牲农民的建设用地为代价的，应该禁止。

“增减挂钩、占补平衡”政策的实质是将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，但耕地并没有因此减少。如果农村推倒了农民宅基地上的房子，增加了复垦耕地，那么城镇就可以相应地获得国有建设用地。近年来各地借助增减挂钩、占补平衡政策用于扩大城市建设用地，不少地方违背农民意愿，撤并村庄逼农民上楼，村庄整理遍地开花，各地采取定指标、下任务、搞运动等方式来强制推进，引来农民很大的反弹。这种政策对地方政府与开发商来讲，等于多获得了征地指标，多卖钱，多获得土地财政收益，中央规定的18亿亩耕地红线还可以不突破。但对农民来讲，增减挂钩政策带来的基本上是损失。原来农民居住的宽大四合院被铲平，被迫搬到楼房中住，相当于城市从别墅搬到了高层住宅住，而且住所离自家耕地遥远，生产生活很不方便，不少地方农民所需楼房还需要另外出钱购买。村庄主要由农民的宅基地组成，农村宅基地是指农村集体经济组织为满足本集体经济组织内的生活需要和从事家庭副业生产的需要而分配给其家庭使用的住宅用地及附属用地。虽然我国法律规定农村宅基地所有权的主体为农村集体经济组织，但是农村宅基地的继承、转让和抵押已经是一个在实践中不断发生着的客观事实。长久以来，在民间就一直有宅基地继承的传统，因此广大的农民早已习惯于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有财产。事实上，国家也正试图通过相关法律的制定来进一步保障包括宅基地在内的农民土地财产权利。而土地增减挂钩主要通过铲平村庄来获得建设用地指标，通过低价或者无偿收回农民的宅基地，造成对农民土地财产权的严重侵害。目前，在我国绝大部分农村地区，农业还是农民主要的生产活动，庭院经济和家庭养畜还是重要收入来源，土地还是主要的保障手段，传统习俗和邻里观念还比较强，以村庄为主要形式的农村居民点还是比较适合农村居民居住和从事各种生产的。不能以节约土地为借口来侵占农民的宅基地。

土地增减挂钩政策有不少隐蔽性，但随着农村土地的价值不断增值，这种矛盾会愈来愈严重。前些年城市拆迁与农村征地因为补偿太低引起无数抵制，近年来因为政策调整，让拆迁者与失地者补偿以市场价为基准大幅度增加，上访事件大量减少。而现行的土地增减挂钩、占补平衡政策，矛盾的焦点是农民的村庄被拆，腾出的用地指标被卖，农民基本上不受益。在这个增减指标变卖过程中，农民其实被剥夺了两遍。建设用地被转换成耕地，巨大级差地租与农民没关系。上楼的成本高昂，农民难以承受。由此导致农民激烈的反弹。

针对各地存在的问题，中央出台文件重点强调增减挂钩其应规范运作，要求地方不得擅自扩大试点、不得强迫农民上楼、不得跨县级设置项目区、增值收益全部返回农村等，但上述规范并未得到有效落实，相关文件还是难以抑制地方政府靠征地指标拿农民宅基地的冲动，土地增减挂钩政策异化严重。

所以应尽快出台专门关于农村房屋拆迁的规范性法规政策。宅基地是农民的财产，在村庄撤并中不能仅仅补偿房屋，还需要补偿宅基地。城市建设所需要的土地不能仅仅靠撤并村庄来解决，农村整理出的土地还应该按照十八届三中全会出台的相关政策来解决，那就是让农村集体建设用地与城市建设用地获得同等的权利，同地同权同利。应该让农民可以以入股的方式获得土地增值收益，不能把农民排除在土地增值收益之外。

傅  智

要全面理解集体经营性建设用地入市这样一项改革举措，需要厘清三个问题：一是入市出让是谁，二是哪些可以入市，三是如何规范入市。

01

入市出让是谁 

对于出让主体的确定，大致有这样几类情形:一是集体经济组织，其二为农民集体，其三为村委会或乡镇、街道办，其四为土地股份合作社等法人组织。根据规定，在集体经营性建设用地的出让行为中，真正代行“集体”意志的应是集体经济组织，即入市的出让主体是集体经营性建设用地的所有权人。此观点亦为2019年国家颁发的《自然资源资产产权制度改革意见》所重申，即：明确农村集体所有自然资源资产由农村集体经济组织代表集体行使所有权......农村集体经济组织成员对自然资源资产享有合法权益。

同时按照规定，集体建设用地的所有权可能存在三种情形，乡镇农民集体所有、村农民集体所有、村民小组农民集体所有。土地所有权主体“农民集体”经本集体经济组织会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意来行使，从而在落实集体土地所有权的同时切实保障农民成员的知情权、参与权、表决权。对于已经入市的，其使用权人可以再行以转让、出租、抵押等方式流转。当然，集体经济组组织作为特别法人，其直接作为一方主体从事民事活动，尚需建立一套独特的法人治理机制，在程序和实体上保障集体经营性建设用地流转的决策权和否决流转的撤销权，以最大程度地维护集体和农民的权益。

02

哪些可以入市

首先，国务院在2018年底《关于农村三块地改革试点情况的总结报告》中提到:“部分试点地区建议，允许在符合规划和用途管制的前提下，新增集体建设用地也可以入市。”这表明将增量集体经营性建设用地纳入入市流转范围是实践所需。经查证相关资料，可入市土地范围在试点前期的顶层设计时曾有过反复讨论，后来法律正式修订时坚持了符合两个规划、商服等经营性建设用地等两项条件，不再将入市限定在存量建设用地内。这一方面是考虑到我国农村存量建设用地绝对数量并非预估的那么大，即便是通过就地利用、调整利用、整治利用等综合措施，也不一定就能完全满足乡村发展之需。同时增量入市，也并不会影响农村闲散低效用地的盘活，更不会对农村土地管理秩序造成冲击。

其次，《土地管理法》第63条规定的入市流转条件，并未限定为存量集体经营性建设用地。基于文义解释，《土地管理法》的规定理应包括增量在内，增量与存量皆为经营性建设用地范畴，增量入市不存在法理上的障碍，其合法性亦无须质疑。试想一下，在存量数量固定的情况下，如果将新增排除在入市流转范围之外，那入市流转将会陷入供给不足的困境。增量主要来源于农地转用及宅基地整理节余转用，其中农地转用事关国家粮食安全和新增建设用地指标分配，关涉重大且程序复杂。宅基地怎么纳入入市的途径，不是农民自己把自己家的地卖了入市，纳入入市的途径需要经过退出的途径，农民把他的宅基地退出给农村集体经济组织，然后对这些地进行整治和规划调整之后，纳入经营性建设范围，开展经营性建设用地入市。如作为全国33个农村土地制度改革试点县市、区之一的湖南浏阳，试点效果明显，比如不少整合退出的花炮企业原来就是使用的集体建设用地，采取了直接就地入市、调整到产业集中区入市、城中村地块整治后入市等三种形式，既进一步盘活了要素资源，也为项目建设提供更充足的土地。

03

如何规范入市

一是健全完善国土空间规划体系，加快配套法规政策修订。众所周知，《国土空间规划法》已经作为三类立法纳入“十三五”全国人大常委会立法规划，这部法律要在2025年之前完成。同时，市县以上各级国土空间规划编制工作将于2020年基本完成。《土地管理法》强调，经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。这样，集体经营性建设用地的入市流转不仅要符合“土地利用总体规划、城乡规划”，也要符合“国土空间规划”的要求。考虑到“多规合一”改革正在推进中，《土地管理法》未明确规定集体经营性建设用地的入市流转要符合国土空间规划，为改革预留了空间，在《土地管理法实施条例》等配套法规政策制定与修改中必然会对此有所体现。同时在《集体建设用地使用权流转管理条例》等法规修订、制定之前，部里可以先出台《农村集体经营性建设用地流转管理办法》，以规范流转交易和管理行为，促进流转的有序进行。同时可以将其纳入城乡统一的建设用地总量控制体系，对其出让数量进行严格控制，既能防止冲击国有出让土地的总量控制，又能防止农用地在利益驱使下变为集体经营性建设用地。

二是要建立健全城乡统一的经营性建设用地出让规则体系。不论土地所有权主体是农民集体或国家，只要在性质上属于建设用地，就应统一适用相同的出让法律制度规范。当然这里需要注意的是，集体经营性建设用地使用权出让的双方主体为农民集体与使用权人，政府并不直接参与这一具体的民事法律关系当中，在其出让制度中，政府的角色应回归为监管者和争议解决者，政府的作用在于制定相关规则并确保其得以执行，当出让双方发生争议时，政府应为纠纷解决提供救济渠道和程序。

三是建立农村集体经营性建设用地使用权流转市场，构造城乡统一的价格收益分配制度。建立有形交易市场，为农村集体经营性建设用地使用权供需双方提供一个交易平台，能够提供土地的村集体组织可以将供地信息在该市场予以登记，需要使用的用地单位、个人也可以在该市场予以登记。交易市场为各方提供挂牌、招投标、拍卖、协议等各类交易服务。同时在集体经营性建设用地入市后，对建设用地地价进行统一管理，在法律确认的基础上形成城乡统一的建设用地价格管控机制，并通过土地增值收益调节税收方式分享土地增值收益。

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