法务评论：警察执法是否必须出示证件？
投稿作者：丁海洋律师
中国政法大学法律硕士，北京天如律师事务所合伙人。
北京市律师协会刑事诉讼法专业委员会委员，专于刑辩！
近日，一段邯郸交警路面执法的视频在网上流传。视频中，事主要求民警出示执法证，被民警嘲讽：“你香港电影看多了吧”，发生争执后，一位民警要出示证件，却被另一位同事阻止。民警的执法过程，引起很大争议。前几天，在一个公检法律师的微信群里看到警察和律师带有火药味儿的辩论，实在看不下去就说了几句，结果我被冠以“无知律师”的称号。
9月28日，微信圈儿传出《中国警察到了危险的时候》的文章。文中指出：我们不知他从哪儿得到的警察必须要用执法证上岗的信息，也不知他如果遇有不测，是否也会向解救他的警察要“执法证”，反正中国任何法律都没有“警察必须持执法证上岗”的规定，200万人民警察（行业警察特例）也从没见过“执法证”。
实际上，这是对视频里所谓“执法证”的一种误读，也有玩儿文字游戏之嫌。现场视频中，事主要求警察出示的所谓“执法证”，应当指的就是警官证，而且现场一位民警也试图掏出证件，但被另一位同事阻止。需要说明的是，尽管部分基层公安机关内部印制的“执法证”，但这不是《人民警察法》、《治安管理处罚法》所指的工作证件。公安机关本身就是执法机关，出示工作证，完全可以示明执法主体身份，不存在所谓“执法证”一说。如果事主所指真是所谓的“执法证”而非警官证，民警可明确告知没有执法证，只有警官证即可。本文讨论的前提是邯郸交警执法视频中所谓“执法证”即指警官证。如果非要玩儿文字游戏，咬住“执法证”来说事儿，就没有讨论的空间了。
律师和民警争议的焦点归纳一下：着制式警服、佩戴警徽现场执法，是否需要出示证件（特指警官证）。
警察的观点是没必要出示证件，其法律依据是《人民警察法》第二十三条规定：“人民警察必须按照规定着装，佩带人民警察标志或者持有人民警察证件，保持警容严整，举止端庄”，认为立法用的是“或”，所以穿警服配警徽，就不必出示证件了。在这种情况下还要求出示证件，就是不配合执法，应予以严惩。
律师的观点是必须出示证件，其法律依据是《人民警察法》第九条规定：“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查”，因此，即使穿警服配警徽，也必须出示证件。
在激烈辩论过程中，我语言表述始终比较缓和，并列举了以下法律、法规条文：
1.《刑事诉讼法》第一百一十七条：对不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人，可以传唤到犯罪嫌疑人所在市、县内的指定地点或者到他的住处进行讯问，但是应当出示人民检察院或者公安机关的证明文件。对在现场发现的犯罪嫌疑人，经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在讯问笔录中注明。
2.《行政处罚法》第三十四条：执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。
3.《治安管理处罚法》第八十二条第一款后段：对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。
4.《人民警察法》第九条：为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；
5.《道路交通安全法》第八十条：交通警察执行职务时，应当按照规定着装，佩带人民警察标志，持有人民警察证件，保持警容严整，举止端庄，指挥规范。
6.公安部《交通警察道路执勤执法工作规范》第三十四条：交通警察在查处交通违法行为时，应当严格执行法律、法规、规章规定的程序。
列举了上述条文，又出现了诸如特别法优于普通法、按照内部规定执行如此云云。
因为观点相左，我遭到恶毒的围攻。有人质问：开警车、穿警服，又是在本辖区，出示什么证件，你外星来的？你丫的在你们律所和同事说话，还要出示执业证吗？你每次和老婆行房，是不是要出示结婚证、健康证？湖北恩施一位民警甚至说：“我之前也在派出所任过主官，谁敢对我的弟兄尤其是小年轻民警或协警无礼，我一定为他讨公道，直接警告对方，我派出所的狗都没有你欺负的！”
看到这样的局面，我只有退群，因为争论的双方根本不在一个逻辑空间里，是不会有理性结果的。
最近几年，警察的确难做，叫苦连天，警察的权威降到了谷底。为此，我还曾经写过《谁为警察说句公道话！》一文。那么警察着制式警服、佩戴警徽现场执法，到底是否应该出示证件，问题不能一概而论。笔者认为，在危机人身安全和重大财产损失的暴力犯罪案发现场，可以先采取紧急措施，不必苛求必须先出示证件；但如不属于上述情况，人民警察执法时，必须首先出示工作证件。
行政权力具有天然的扩张性，警察的执法又绝大多数情况下涉及行政相对人、犯罪嫌疑人的人身权利，因此必须严格按照程序进行。我国《刑事诉讼法》、《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》、《人民警察法》都有相应的规定。从立法精神上来看，人民警察执行职务，是以首先出示证件为原则，紧急情况下不出示证件为例外。即便是紧急情况，控制局面后也应当第一时间出示证件，表明身份。出示证件的意义不仅在于表明警察身份，而且还要让行政相对人、犯罪嫌疑人明确知道，我是哪个单位警察、叫什么名字、警号多少。
明确了观点以后，还有几个问题需要讨论。
1.《人民警察法》第九条与第二十三条的规定是否冲突，应当如何适用？
该法第九条明确规定，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；而第二十三条又规定，人民警察必须按照规定着装，佩带人民警察标志或者持有人民警察证件，保持警容严整，举止端庄。笔者认为，这两个法条不存在冲突问题。首先，第九条的要求是明确的，即人民警察在执法时，必须出示证件。该条文规定在《人民警察法》第二章“职权”中，而第二十三条规定在《人民警察法》第三章“义务和纪律”中，也就是说只要是工作时间，即便不是在执法，也要遵守该项规定。这两个条文针对的事项是不同的。第二，即便存在理解上的不同，对于行政法律来讲，也应该做严格解释，而不能仅凭个人的理解做扩大解释，或者选择有利于自己的规定执行。行政法的基本思想就是控制行政权力，即法律没有明确规定的事情行政机关及其公职人员不能做；法律明确规定的事情，严格依据法律规定来做。公民要求警察出示证件是有法可依的，对于警察来说出示证件是义务，你必须履行。警察质问公民，“谁说监督就一定要给你看？”“你丫的在你们律所和同事说话，还要出示执业证吗？”“你每次和老婆行房，是不是要出示结婚证、健康证？”，这些显然没有法律依据。人家在单位跟同事说话，或者回家跟老婆行房，那都是私权利，法无禁止既可为。而对于警察，你行使的是公权力，必须严格限制、规范，这是行政法控制行政权力的立法原理决定的。第三，就本案而言，即便警察认为法条存在冲突，那么按照《道路交通安全法》第八十条的规定，交通警察执行职务时也应当出示警察证件。对于“该法条只说持有人民警察证件，并没说出示证件”这样的辩解，已经没有讨论的必要了。
2.《行政处罚法》与《人民警察法》是否存在特别法优于普通法问题。
《行政处罚法》第三十四条规定：“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件……”《人民警察法》第二十三条规定：“人民警察必须按照规定着装，佩带人民警察标志或者持有人民警察证件，保持警容严整，举止端庄。”有人认为，《行政处罚法》要求执法人员执法时出示身份证件，而《人民警察法》规定警察执行公务时有两种表明身份的方式：一是按照规定着装，佩带人民警察标志;另一种方式是出示人民警察证件。《行政处罚法》与《人民警察法》就执法人员执法时是否应当出示身份证件规定不一致。所以有一种观点认为，《行政处罚法》为一般法，《人民警察法》系特别法，按特别法优于一般法的法律适用原则，所以应适用人民警察法的规定。笔者不同意这种观点。
首先，我们看以下《行政处罚法》的适用范围。该法第二条规定，行政处罚的设定和实施，适用本法。也就是说，凡是涉及到行政处罚的设立和实施的，都适用本法。交通警察处罚涉嫌交通违法的嫌疑人，无疑属于行政处罚，当然要受到《行政处罚法》的规范。
其次，如果非要强调特别法优于普通法，那么已经有《道路交通安全法》了，就可以不适用《人民警察法》了？有了《治安管理处罚法》，就不适用《人民警察法》了？已经有《国家安全法》了，就不再适用《刑法》中有关危害国家安全犯罪的规定了？出台了《反间谍法》，就不需要《国家安全法》了？这种逻辑显然是荒谬的。
再次，对于人民警察来讲，行使的是公权力，根据相应法条做严格解释来要求警察执法行为，是理所当然。而对于公民来讲，同样一部法律，对法条做扩大解释争取自己的权利，也是符合行政立法的基本原理。
第四，内部规定不能对抗《行政处罚法》、《人民警察法》的规定。在讨论过程中，个别民警表示，我们有内部规定，遵照执行就是了，不必讨论法律怎么规定，是否冲突。笔者认为，十八届三中、四中全会都强调了依法之国，目前各行政机关的部门规章、内部规定，真的应该清理一翻了。这些规定对法治造成了很大冲击，遇到冲突的地方，行政机关、执法人员就以内部规定为由，破坏法律实施。
3.本案中民警的执法过程，充分暴露了特权思想和职权意识。
“你香港电影看多了吧”、“谁说监督就一定给你看”、“你没有权利看”，尤其是在其中一名民警要出示证件时，却被另一名同事拦住，这种举动，都充分暴露了高高在上的蛮横态度。这种嘲讽式的耍横，与“你丫的在你们律所和同事说话，还要出示执业证吗？”“你每次和老婆行房，是不是要出示结婚证、健康证？”如出一辙。
《交通警察道路执勤执法工作规范》专章对“执勤执法用语”、“执勤执法行为举止”进行规范，笔者通篇没有看到上述“文明用语”。在后来的讨论中，个别民警“别跟他争论了，只管执行就是”、“我派出所的狗都没有你欺负的”，这种思维，对法治没有任何好处。
4.媒体、网络对警察的监督是否过分？
《中国警察已经到了危险的时候》一文提到，警察一有事儿，“各路媒体、公知、大V如闻到血腥的鲨鱼一般立即开始再一次撕咬这中国警察这最后的可怜执法权威”，把警察描述成弱势群体。似乎想要表明一个观点：其他领域的问题也很多，媒体、网络为什么单单盯住了警察！
无论中外，警察都是掌握和行使公权力的执法者，其背后有国家暴力系统的强力支撑。从网民的评论以及小范围内讨论来看，多数民警只有法制意识，没有法治观念。面对公权力，公民天然的处于弱势地位，所以必须对公权力进行强有力的规范和监督，避免公权力的过渡扩张，这时不言自明的道理。如果连这点行政法理论都要质疑，那只能说明中国距离法治国家还很远。
媒体、网络、公民对公权力的监督，有利于建设法治国家，这一点要学会适应。当然，对于无理取闹的肇事者，也不能姑息迁就，否则也是对法治的破坏。上访--给钱--上访这种恶性循环，就是“息事宁人”、“姑息迁就”的恶果。
总之，对于公职人员，法无明文不可为，人民警察必须严格按照法律规定的程序执行职务；遇到法律冲突，要按照最严格的条文规范执法行为。对于公民来讲，法无禁止即可为，遇到法律冲突，以最宽泛的规定为自己争取权利，以最严格的规定要求警察；这都是法治的基本要求。
出示证件，本身不是什么难事儿，如今却成为问题，这本身难道不是值得思考的问题吗？警察的执法权威不是靠专横、严厉震慑出来的，而是靠公开、公平、公正的执法赢得的。