张天佐：深化农村宅基地制度改革激发乡村振兴活力

宅基地管理与利用

2024-09-15

中共十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），对全面推进乡村振兴作出了系统谋划和战略部署。为了进一步领会会议精神，《中国农村经济》编辑部邀请“三农”领域权威专家对《建议》中有关全面推进乡村振兴方面的内容进行深度解读，以飨读者。

深化农村宅基地制度改革

激发乡村振兴活力

张天佐

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式，对深化农村宅基地制度改革提出了明确要求。现行农村宅基地制度对保障农民基本居住权、维护农村稳定发挥了重要作用，但也面临制度和管理上的诸多问题。当前，我国农村正经历着广泛而深刻的历史性变革，农村社会从封闭向开放转变，城乡关系从分割向融合转化。在这一时代背景下，推进农村宅基地制度改革具有重大而深远的意义。

首先，推进农村宅基地制度改革是深化农村改革的重要内容。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。从农村承包地、宅基地和集体经营性建设用地这“三块地”的改革进程看，承包地“三权分置”已经建立了较为成熟的制度体系，集体经营性建设用地入市制度也基本成型，但宅基地制度改革进展相对缓慢。农村土地制度改革是一项系统工程，宅基地是其中的难点，这块“硬骨头”能不能啃下，直接关系农村改革的成效。必须驰而不息将“宅改”推向前进，为深化农村改革提供全方位制度供给。

其次，推进农村宅基地制度改革是实现好、维护好、发展好农民权益的关键举措。宅基地和农房不仅是农民最基本的生活资料，也是农民最重要的财产。但目前，一些地方因历史原因造成的宅基地占有不均、强占多占等问题还比较突出，一些地方侵害农民宅基地权益的现象时有发生，一些地方农民合理的建房需求长期得不到满足。同时，宅基地产权不清晰、权能不完整，也使农民的住房财产权益难以充分体现。推进农村宅基地制度改革，有利于建立农民住房用地保障新机制，实现“户有所居”；有利于规范农村宅基地管理秩序，实现宅基地分配和使用的“公平、公正”；还可以赋予农民更多财产权利，更好分享改革发展的成果和红利。

第三，推进农村宅基地制度改革是实施乡村振兴战略的迫切需要。用好农村土地资源是实现乡村振兴的重要物质依托。但从现实看，却面临“农村的地自己用不上、用不好”的困境。一方面，随着乡村振兴战略的深入推进和乡村建设行动的启动，乡村产业、农村基础设施建设用地需求在不断增加。另一方面，农村集体建设用地得不到有效利用。农业农村部抽样调查数据显示，2019年全国农村宅基地闲置率为18.1%。推进农村宅基地制度改革，可以盘活农村“沉睡”资源，解决乡村振兴“地从哪里来”问题；可以释放农村土地价值，解决乡村振兴“钱从哪里找”问题；还可以吸引人才下乡、能人返乡，解决乡村振兴“人往哪里聚”问题。

第四，推进农村宅基地制度改革是加强乡村治理的有效途径。当前，随着农村人地矛盾加剧，宅基地管理中的问题日益突出。一些地方村庄布局无序，农房乱搭乱建，是农村人居环境改善的难点；一些地方违法占地建房禁而不止，宅基地信访纠纷不断，是农村各类矛盾的焦点；一些地方宅基地民主管理、民主协商机制不健全，是农村土地管理的薄弱点。从地方实践看，以“宅改”为切入点来推进乡村治理，牵住了乡村治理的牛鼻子，推动了乡村治理各项措施落实落地，有利于加快建设美丽乡村、完善村民自治制度、重塑乡村治理秩序，使农村社会充满活力、和谐有序。

2015年以来，全国33个县（市、区）开展农村宅基地制度改革试点，取得了积极进展。但农村宅基地制度中的深层次矛盾和问题依然存在，需要巩固试点成果，拓展试点范围，丰富试点内容。2020年6月，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》。2020年9月，中央农办、农业农村部召开深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议，在全国104个县（市、区）和3个地级市启动新一轮农村宅基地制度改革试点。改革中，要着重把握好以下8个方面的要求。

一要坚持稳慎推进。现行农村宅基地制度是长期演变的结果，历史遗留问题较多，成因复杂，必须先立后破，稳慎推进，总结完善后再逐步推开。从拉美国家城市化的教训看，在农民还不能完全扎根城市的情况下，如果农村的宅基地和房子没有了、回不去了，很容易引发社会问题。要充分认识到农村宅基地制度改革的长期性和复杂性，保持足够的历史耐心，防止犯颠覆性错误，坚决守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线。

二要聚焦“三权分置”。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，是我国农村土地制度的又一重大创新，也是适应我国城乡融合发展趋势的客观要求。推进宅基地“三权分置”，理顺产权关系是关键，赋予农户更充分的宅基地用益物权是方向。要结合改革，加强理论研究和实践探索，进一步厘清“三权”关系，明确“三权”权能。

三要突出制度建设。“宅改”的核心是解决制度不健全、不完善、不可持续的问题。要探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径，总结一批可复制、能推广、惠民生、利修法的制度创新成果，推动建立依法取得、节约利用、权属清晰、权能完整、流转有序、管理规范的农村宅基地制度体系。

四要注重因地制宜。我国幅员辽阔，农村情况有很大差异，经济发展水平、地理区位条件、民族文化风俗等，对各地农村宅基地的具体管理方式都有深刻的影响。改革要适应差异性、把握规律性，鼓励基层在守住底线的基础上，聚焦突出问题、大胆探索，做到有的放矢、分类施策。

五要维护农民利益。始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为“宅改”的出发点和落脚点，充分发动和依靠农民，发挥农民集体自主协商作用，让农民成为改革的决策者、参与者和受益者。要妥善处置历史遗留问题，切实保障农民宅基地合法权益，坚决防止不顾农民意愿强迫农民“上楼”，坚决防止违法侵害甚至剥夺农民依法取得的宅基地使用权。

六要强化基础工作。做好宅基地调查摸底、村庄规划、确权登记等基础工作是改革的必要前提。要加快编制“多规合一”实用性村庄规划，科学确定宅基地规模和布局。要充分利用国土调查、宅基地和农房利用现状调查、不动产登记、农村户籍等资料，摸清宅基地底数，建设农村宅基地数据库和管理信息平台。要按照不动产统一登记要求，加快完成房地一体的宅基地使用权确权登记颁证工作。

七要防止改革走偏。农村宅基地制度改革的根本目的是更好地保障农民和集体的土地权益，促进乡村振兴和城乡融合发展，而不是放开让城里人下乡买地建房。要坚决防止打着农村宅基地制度改革旗号行买卖宅基地之实，严格禁止下乡利用宅基地建设别墅大院和私人会馆，严格禁止乱占耕地建房。改革工作的重心要放在制度的建设和管理的规范上，盘活的土地资源应主要用于农业农村发展。

八要加强党的领导。党管农村工作是我党的传统，宅基地矛盾问题多、工作难度大，是一块“硬骨头”。要推动地方各级党委和政府把农村宅基地制度改革摆到重要位置，发挥党的领导的政治优势、组织优势，调动各方力量打好改革攻坚战。同时，要发挥农村基层党组织的领导核心作用和基层党员干部的模范带头作用，确保改革能落地、出实效。

本文作者：张天佐，农业农村部农村合作经济指导司司长

文章来源：中国社会科学院农村发展研究所主办的中国农村经济中国农村观察公众号

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