重庆拓展“地票”生态功能

焦思颖宅基地管理与利用

2024-09-15

绿染城乡造福一方

编者按：地票，曾经激活了山城大地，既盘活了农村闲置土地，也为农民带来了利好。经过一系列探索，如今，重庆实现了从地票到生态票的拓展，打通了绿水青山与金山银山的转化路径。地票是如何成为生态票的？生态票是如何打通“两山”转化路径，助力当地实现生态、乡村、农户“三赢”目标的？请看重庆的探索与实践。

一张小小的地票，可以改变什么？
在重庆市江津区孔目村村民眼中，地票为他们带来了赖以生存的金山银山。2008年，孔目村将废弃宅基地复垦，形成的地票在农村土地交易所入市交易，收益10万元。现今，这片栽满花椒树的土地，年收益上万元。

通过实施地票制度改革，重庆市江津区实现了百姓富、生态美，如今旧貌换新颜。本报记者陈立德供图
在重庆市奉节县永乐镇的村民看来，是地票让绿水青山重回村庄。2018年，永乐镇几个村子的弃用宅基地被纳入复垦范围，共复垦宜林宜草地384亩。地票减少了土地的低效建设占用，增加了生态空间和产品，还自然以和谐、美丽。
从应运而生到拓展功能
按照全球城镇化的普遍规律，城市建设用地增加，农村建设用地相应减少，将其复垦，耕地不仅不会减少，还应有所增加。
然而，事与愿违。从1997年到2009年，重庆市农村户籍人口减少5%、常住人口减少31%，但同期农村户籍人口人均建设用地由148平方米增至156平方米，增长了5.4%；常住人口人均建设用地由183平方米增至262平方米，增长了43%。
“城乡建设用地齐增，两端一起挤占耕地，这样的城镇化何以持续？”北京大学教授周其仁曾如是感慨。
问题的症结在城乡二元分割的土地制度。专家指出，由于我国农村土地集体所有制产权模糊，导致出现了“人人有份、户户无权”的状况，土地产权很难“动”起来。城乡要素不流动，城乡统筹缺乏制度通道，制约了农村土地改革。

为破解这一难题，城乡建设用地增减挂钩政策开始尝试推行。作为试点之一，2008年，重庆市政府批准成立了重庆农村土地交易所，开始探索地票制度改革。

此项改革以耕地保护和实现农民土地财产价值为目标，建立市场化复垦激励机制，引导农民自愿将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地，形成的指标首先用于保障农村自身发展，节余部分以“地票”入市公开交易，可在全市城乡规划建设范围内使用。

地票制度及其市场化交易机制的建立，在促进耕地保护、盘活农村闲置资源、拓宽农民增收渠道、推动城乡融合发展等方面发挥了积极作用，取得了良好的经济和社会效益。

新问题随之而来。在地票制度的推进过程中，全部复垦为耕地的模式遇到了阻碍。因为并非所有地块都适合复垦为耕地，特别是在饮用水源保护区、生态保护红线区、易地扶贫搬迁迁出区域等担负特殊生态功能或生态相对脆弱的区域，将原有建设用地复垦为林地、草地等生态用地更为适宜。

针对此，为进一步完善地票制度，推动城乡自然资本加快增值，重庆市印发了《关于拓展地票生态功能促进生态修复的意见》，决定从2018年开始，将地票制度中的复垦类型从单一的耕地，拓展为耕地、林地、草地等，拓展地票的生态功能，将更多资源和资本引入自然生态保护和修复中。
由此，重庆的地票制度转入了统筹城乡发展、推动生态修复、促进生态产品供给等生态、经济和社会综合效益导向。
从无法复垦到长久获益

从地票到生态票的拓展，为渝东北奉节县永乐镇的村民带来了利好。
永乐镇许多村民的居住地分散，且属于退耕还林区域。之前，村民了解了地票制度后，便向当地政府提出复垦意愿。但当时规定必须复垦为耕地，而那里的废弃宅基地不宜复垦为耕地，致使村民无法获得地票收益。

2018年，奉节县申请了首批拓展地票生态功能的试点交易，按照宜林则林的原则，将永乐镇几个村子弃用的宅基地纳入复垦范围。

永乐镇的地票是如何运作的？当地政府相关负责人作了介绍。
在复垦环节，按照“生态优先、实事求是、农户自愿、因地制宜”的原则，宜耕则耕、宜林则林、宜草则草。在重要饮用水水源保护区、生态保护红线区等重点生态功能区以及地质灾害点、已退耕还林区域、地形坡度大于25度区域、易地扶贫搬迁迁出区等不适宜复垦为耕地的区域，主要复垦为林地、草地等具有生态功能的农用地；在上述区域之外，具备复垦为耕地条件的，所有经复垦验收合格的地块，都可申请获得地票并进行交易。

对于复垦产生的地票，划定使用范围，稳定交易规模。实施新增经营性建设用地“持票准用”制度，即重庆市范围内新增加的经营性建设用地，都必须在购买地票后再办理农用地转用手续；对于在征收和农转用环节按非经营性用地使用计划指标报批，之后调整为经营性建设用地的，须在出让环节补交地票。如此一来，确保了每年3万亩左右的地票市场规模。
在此过程中，重庆市明确必须严格依规划管控地票的产生和使用。地票的产生地必须在城镇规划建设用地范围之外，地票的使用必须符合国土空间规划的要求。在地票运行过程中，落实城镇建设空间布局优化与农村建设用地减少相挂钩的规划意图，确保生态用地不减少、建设用地总量不增加。

地票产生的收益如何划分？重庆市明确，保障复垦权利人和地票购买主体的权益。地票价款扣除复垦成本后的收益，由农户与农村集体经济组织按照85∶15的比例分配。同时，对复垦为耕地和林地的地票，实行无差异化交易和使用，确保复垦前后的土地权利主体不变、所获收益相同，保障复垦主体的权益。

从建设城镇到反哺农村

绿水青山和金山银山真的可以兼得吗？事实证明答案是肯定的，关键在于找到二者相互转化的途径。
据统计，截至2019年底，重庆市共完成农村建设用地复垦35.97万亩。其中，2018年拓展地票生态功能以来复垦林地4129亩。全市约有7600个农村集体经济组织参与了地票交易，累计获得集体收益150余亿元，农户获得收益约330亿元；贫困区县累计交易地票面积21.98万亩，实现收益430.48亿元。

在中国自然资源经济研究院研究员岳永兵看来，拓展地票生态功能，充分考虑了国土空间规划、周边现状地类和地块自身条件等因素，更加契合农村土地利用需要和环保要求，为乡村生态旅游等产业发展奠定了坚实基础。地票制度运用市场化机制激励“退建还耕还林还草”，根据区域生态环境的适宜性，将农村闲置废弃建设用地恢复为耕地、森林、草原等自然生态系统，增加了生态空间和生态产品的供给。
重庆市社会科学院城乡统筹发展研究所所长田代贵认为，地票让农民有了财产性收益，实现了地票制度设计的初衷：城市反哺农村，为农民创收。同时，地票制度的实施，促进了城乡用地的协调发展。地票将新增建设用地指标、耕地占补平衡指标、建设用地规划空间指标功能进行捆绑，既盘活了农村存量建设用地，也在不增加建设用地总量的前提下，保障了城镇化快速发展区域的用地需求。

本文来源：中国自然资源报

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