执法记忆 | 《土地监察》第十章：土地违法案件的行政诉讼（一）

第十章 土地违法案件的行政诉讼（一）

原著：齐树柱  改写：魏莉华

第一节  土地违法案件行政诉讼的概念、特点及基本原则

一、土地违法案件行政诉讼的概念

（一）行政诉讼的概念

行政诉讼是解决行政争议的一项重要的法律制度。世界各国大都将行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼并列称为三大诉讼。由于世界各国历史背景、政治制度以及法律理论的差异，行政诉讼的概念也各不相同。根据我国《行政诉讼法》的规定，行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为国家行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益时，依照《行政诉讼法》向人民法院提起诉讼，由人民法院进行审理并作出裁判的活动。

（二）土地违法案件行政诉讼的概念

土地违法案件的行政诉讼是指土地管理相对一方的公民、法人或者其它组织不服土地管理部门的行政处罚（处理）决定，依法向人民法院提起诉讼，由人民法院审理的活动。

土地管理部门作为行政执法部门，根据土地管理法律、法规的有关规定，享有对违法行为实施行政处罚（处理）的权利。而作为受处罚（处理）一方的公民、法人或者其它组织，如果认为土地管理部门的行政处罚（处理）决定不当，侵犯了其合法权益时，就会导致行政争议。土地违法案件的行政诉讼为这一行政争议的解决提供了良好的途径——即赋予土地管理相对一方的公民、法人或者其它组织以起诉权，当其不服上地管理部门的行以处罚（处理）决定时，可以依照《行政诉讼法》的有关规定同民法院提起诉讼，由人民法院审理并作出裁决。

通过行政诉讼解决土地管理部门在处理土地违法案件的过程由与相对一方的公民、法人或者其它组织之间的行政争议，一方面可以维护土地管理法律、法规的尊严，另一方面又可以纠正土地管理部门在处理土地违法案件中的失误和不当，以保护公民、法人或其组织的合法权益。

二、土地违法案件行政诉讼的特点

土地违法案件的行政诉讼，具有以下几个方面的特点：

（一）土地违法案件的行政诉讼所要解决的是土地行政争议。即要解决土地管理部门在处理土地违法案件过程中与相对一方公民、法人或者其他组织之间发生的争议。

（二）土地违法案件行政诉讼的双方当事人具有恒定性。即原告总是作为土地管理相对一方的公民、法人或者其他组织，被告则总是作出行政处罚（处理）决定的土地管理部门和乡级人民政府。

（三）土地违法案件行政诉讼的客体是土地管理部门作出的行政处罚（处理）决定。行政处罚（处理）决定是土地管理部门针对特定的人或单位实施处罚（处理）的具体行政行为。

（四）土地违法案件的行政诉讼是在人民法院的主持下按司法程序解决行政争议的活动。它不同于土地违法案件的行政复议。它由人民法院受理，适用司法程序，而且往往是在行政复议的基础上进行的。

三、土地违法案件行政诉讼的基本原则

土地违法案件行政诉讼的基本原则，是指由宪法、法律规定的，贯穿行政诉讼全过程的，对行政诉讼具有普遍指导意义的基本行为准则。

（一）以事实为根据，以法律为准绳的原则

“以事实为根据”，就是指人民法院在审理土地行政案件时，该集中力量查明土地管理部门据以作出行政处罚（处理）决定的事实根据是否充分可靠，合乎客观情况。“以法律为准绳”，就是要查明土地管理部门据以作出行政处罚（处理）决定的法律规定，是否运用正确。作为准绳的“法律”是广义的，它包括法律、行政法规、地方性法规及自治条例和单行条例。"以事实为根据，以法律为准绳"的原则，是实事求是和依法办案这一指导思想的体现。

（二）当事人在诉讼中法律地位平等原则

在行政程序中，代表国家行使行政权力的土地管理部门与土地管理相对一方的公民、法人或者其他组织的地位是不平等的。土地管理部门处于管理者的主导地位，而相对一方则处于被管理者的服从地位。但是进入土地行政诉讼阶段以后，两者就由原来具有从属性的行政管理关系，转为具有平等性的行政诉讼关系。在整个诉讼过程中，原告和被告的诉讼地位是平等的。作为被告的土地管理部门不能以领导者和管理者自居。

当事人在行政诉讼中法律地位平等原则，包括以下主要内容。

1.在行政诉讼中，当事人平等地享有和行使诉讼权利，并平等地承担和履行诉讼义务。作为被告的土地管理部门不能因为自己在行政管理中所处的优越地位而在行政诉讼中享有特殊权利；

2.人民法院在审理土地行政案件中，对于双方当事人在适用法律（包括实体法和程序法）上一律平等，依法保障当事人平等行使诉讼权利，并督促当事人平等地履行诉讼义务，为双事人平等地提供机会和条件。

（三）被告负举证责任原则

举证责任是把举证同法院对案件的裁决联系起来的一种制度。不承担举证责任的当事人，不一定因举证与否而必然承担败诉后果；而承担举证责任的当事人在不能举证或举出的主要失实时，只有败诉。

在土地违法案件行政诉讼中，举证责任是由作为被告一方的土地管理部门来承担的。法律规定被诉的土地管理部门负举证责任，主要基于下列原因：

1.土地行政法律关系的产生，是基于土地管理部门的单方行为，土地管理部门作出的行政处罚（处理）决定，无须征得被处罚（处理）人的同意。因此土地管理部门在作出行政处罚（处理）决定时，必须要有事实根据和法律、法规等规范性文件的依据；

2.在土地违法案件行政诉讼中，诉讼标的是土地管理部门作出的行政处罚（处理）决定。土地管理部门为了证明其作出的行政处罚（处理）决定是正确的、合法的，应提供足以证明的证据；

3.土地管理部门负举证责任具有可能性。在土地行政法律关系中，作为被告的土地管理部门与原告所处的地位是不平等的，他们之间是一种管理与被管理的关系。在行政程序中作为执法、司法土地管理部门，享有足够的行政权力收集和调取证据，同时它有国家提供的行政经费和专业技术人员，拥有足够的能力收集、保全证据，而原告却可能由于生理上、经济上、管理制度上的种种障碍，不具有对主要事实毫无遗漏的举证的能力。

被告负举证责任原则要求土地管理部门在诉讼前要为诉讼的可能到来而收集、审查、保全证据，在诉讼到来时积极举证。否则，就要承担诉讼的法律后果。

（四）诉讼期间行政处罚（处理）决定不停止执行原则

行政处罚（处理）决定不停止执行，是指作为诉讼标的的行政处罚（处理）决定，在人民法院未作出撤销或变更判决之前，不因为被起诉而停止其执行的效力。

行政处罚（处理）决定不停止执行的原则，是国家行政管理连续性和不间断性的必然要求。土地管理部门的行政处罚（处理）决定一经作出，就可以推定为合法，具有国家决定的法律效力。土地管理部门的行政处罚（处理）决定即使是违法不当的行政行为，也是土地管理部门代表国家作出的，具有确定性和执行力。这种确定性和执行力表现在：在违法或者不当的行政处罚（处理）决定被撤销或变更之前，并不因行政相对人的意思表示如申请复议、提起诉讼等，而影响其执行。这样，有利于土地管理部门顺利地行使职权。

但是，行政处罚（处理）决定在下列三种情况下，应停止执行：

1.被告土地管理部门认为必要时，依职权可以停止执行。

2.原告申请，法院认为继续执行会造成无可挽回的损失，暂停执行又不违背公共利益，裁定暂停执行。

3.法律、法规有特别规定，可以暂缓执行的。

停止执行是不停止执行的例外，是《行政诉讼法》为适应我国行政管理活动的现实和复杂情况加以规定的。

（五）不得调解的原则

不得调解的原则，是指人民法院在审理土地行政案件时，不能用调解的方式解决当事人之间的行政争议，只能根据案件的事实，依据有关法律、法规的规定作出裁决。

调解是通过说服教育和劝导协商，使纠纷在双方当事人相互谅解的基础上获得解决的一种方式。在我国，调解是处理民事案件和轻微刑事案件的重要方式之一。行政诉讼中之所以不允许调解，是因为行政案件不同于民事案件。民事案件的当事人对自己的合法权益可以处分，因此，在法院的主持下，当事人可以根据对方的实际情况，作出某些让步，以求纠纷的解决。而行政案件的当事人则不同，他们不能处分自己的权利和义务。例如，在土地违法案件行政诉讼中，被告是行使国家行政管理职权的土地管理部门，它的权力是一种国家的公共权力，它的义务是为公共利益必须履行的法定职责。这种性质的权力和职责都不得随意处分，否则就意味着违法失职。而作为原告的相对人，其合法权益是受宪法和法律保护的权益，如果土地管理部门作出的行政处罚（处理）决定侵犯了这种合法权益，而让相对人作出让步，则无异于相对人承认侵害的合理性，甘心承受其损害。

但是，对行政侵权案件，可以适用调解。

（六）审查行政处罚（处理）决定的合法性原则

审查行政处罚（处理）的合法性原则，是指人民法院对土地行政案件的审理，主要是对土地管理部门作出的行政处罚（处理）决定是否合法进行审查并作出判决。

按照受法律拘束的程度不同，行政处罚（处理）决定可分为两种。一种是法律对行为和行为适用条件有明确具体的规定，土地管理部门必须按照法律规定作出行政处罚（处理）决定。另一种是法律对行为和行为适用条件规定了一定的范围和幅度，土地管理部门在这个法定范围和幅度内可以自由选择作出行政处罚（处理）决定。对于前者，违反规定就是违法；对于后者，超出法定的自由裁量的范围、种类或幅度的，就是违法。但如果在自由裁量的范围和幅度以内，就不存在是否违法的问题，只有一个是否适当的问题。是否适当，原则上应由土地管理部门内部监督和调整，不在人民法院司法审查的范围之内。也就是说，人民法院对土地管理部门作出的行政处罚（处理）决定的审查，只审合法性，不审适当性。

但是，坚持审查行政处罚（处理）决定的合法性原则，并不完全排斥法律也规定人民法院在特定情况下对行政处罚（处理）决定的适当性的审查。《行政诉讼法》规定，人民法院对行政处罚显失公正的，可以判决变更。判决变更就是一种涉及自由裁量权的判决，但它仅限于"行政处罚"且"显失公正"的范围之内。在"行政处罚显失公正"的时候，人民法院不仅有权审查其合法性，而且可以直接予以判决变更，人民法院审查行政处罚（处理）决定的合法性，是被动的，不告不理。没有公民、法人或者其他组织提起诉讼，人民法院不能主动审查行政处罚（处理）决定的合法性。只有根据原告的请求，通过审理行政案件，才能对其合法性进行审查。

（作者：齐树柱，原工作单位河北保定地区土地管理局，后保定市国土资源局、自然资源局，二级调研员。改写：魏莉华，原工作单位国家土地管理局监督检察司，现任自然资源部法规司司长。）

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