对农村宅基地不能有“非分之想”

乔金亮宅基地管理与利用

2024-09-15

宅基地制度是我国土地制度的一项独特制度安排，既是农民住房保障制度的基础，也是农民集体成员权利的体现。宅基地改革绝不是向社会公众开放、让城里人下乡去买房置地，也不是要改变土地规划和用途管制，在农村搞大规模非农开发或商品房建设。

近一段时间，关于放活农村土地市场的讨论很热。有观点提出，农村土地市场再放开些，也乱不起来。有些人对宅基地的期望是，取消只有农村集体组织成员才能享有宅基地的限制，任何人都可以到农村去买房置地;对农村土地管理的期望是，破除国家的土地利用规划和用途管制。笔者认为，要警惕对农地的不当期望，即使放开也要有底线，不能对农村宅基地有“非分之想”。

宅基地制度是我国土地制度的一项独特制度安排，既是农民住房保障制度的基础，也是农民集体成员权利的体现。宅基地由符合条件的成员从本集体组织中无偿获得，在其上所建的农民住房属于保障性质，不能像商品房一样不受限制地进入市场交易。由于历史形成的特殊性及其所承载的政治、经济和社会功能，决定了其复杂性和敏感度，对其改革需慎之又慎。

当前，之所以实行宅基地制度改革，主要是因为农村呈现人(户籍人口)增、地减趋势，使得原先“一户一宅”的宅基地分配难以为继，出现了大量农房常年闲置与部分“农二代”宅基地取得困难并存的矛盾。试点的目的，是要探索出既能向集体组织成员提供基本住房保障，又能最大限度节约农村建设用地的制度。宅基地改革绝不是向社会公众开放、让城里人下乡去买房置地，也不是要改变土地规划和用途管制，在农村搞大规模非农开发或商品房建设。

守住底线才能稳步向前。农村土地上有两个权利是只有农民才能拥有的：一个是耕地的承包权，另一个是宅基地的申请权。新时期，农村改革的主线依然是农民和土地的关系，无论怎么改，农地改革都要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。基于此，今年的中央一号文件要求“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，同时也明确了不得违规违法买卖宅基地，要严格实行土地的用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

无论是宅基地制度改革，还是集体经营性建设用地入市，中央均强调要审慎推进。自2014年起，包括以上两项改革的“三块地”改革在33个县级单位开展试点。上述试点地区均明确现阶段宅基地流转只能内部流转。因试点涉及突破现有法律，上述地区已经全国人大授权暂停实施有关法律条款。但是，在中央批准的试点地区之外，有些地方以“改革”的名义突破了现行法律——建售“小产权房”、向非本集体成员转让宅基地、未经规划许可“以租代征”转让集体土地用于非农建设等。应当说，这些都是违法行为，不是改革鼓励或允许的方向。

从国际上看，即便在实行土地私有制的国家，对农村土地的管理也有其特殊性。首先，农村土地的利用必须服从规划和用途管制，在农村不允许随意搞建设、搞房地产。其次，除了美洲和大洋洲等新大陆国家外，大多数国家尤其是亚洲国家的农村，对农村土地的买卖和农地转为建设用地等行为，都要受到村庄传统组织的约束，并非外人所能随意支配的。

总体看，我国宅基地制度改革涉及一系列复杂的制度约束和利益关系调整，相关改革应十分慎重、试点先行。现阶段如果放开对宅基地流转的限制，从短期来看似乎是增加了农民的“融资渠道”，但从长远看容易对农村经济社会发展埋下隐患。当务之急是要落实好中央提出的“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，让闲置农房成为乡村振兴的产业载体、农民增收的鲜活资源。实践中，各类资本可以租赁闲置农房，发展乡村旅游、养生养老等农村新产业。

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