惠州探索实现宅基地改革“六有”目标

南方日报宅基地管理与利用

2024-09-15

多祝镇守望村中堂村小组的“一户一宅”试点区域

村民拿着自家房屋的新旧证书。南方日报记者王昌辉摄

“有了这本证，才真正有了‘家’！”最近，家住惠州市惠东县多祝镇守望村的精准扶贫户张干朋，拿到了自家宅基地的不动产权证书。他很清楚的是，这个由自然资源局颁发的红本本，标志着自己的住房有了“合法身份”。但他也许不知道，这个红本本也宣告了一个发展无序的农村时代的终结。

长久以来，农村宅基地所属不清、有新房无新貌、“一户多宅”等乱象，导致农村经济发展缓慢。当前，村宅基地制度改革是实施乡村振兴战略的重要抓手，对新形势下提高土地利用效率、推动城乡融合发展、促进农民持续增收具有重要意义。

2019年以来，惠州以推进全省乡村振兴综合改革试点为契机，在龙门县全域和其他6个县区58个行政村开展改革试点，发力农村“一户一宅”、农房简约报建、农房风貌管控三项改革，被民间俗称为“改革三板斧”，是惠州攻坚农宅改革的主要举措。

随着惠州农宅改革持续推进，惠州正实现农民思想观念有转变、农村违法建设有遏制、农民建房申报有门路、农房风貌管控有特色、农房颁证有途径、打破宅基地瓶颈有路径等“六有”目标，全市农宅试点工作取得阶段性成效。

规范“一户一宅”，探索宅基地有偿使用和退出机制

走进多祝镇守望村中堂村小组，一边是农田，一边是村庄，村道整洁宽敞，农房窗明几净，村里的祠堂也重新翻修。外人不知道，在此之前，这里的村容村貌杂乱无章，破旧的泥砖房星罗棋布，导致村道窄小，甚至连一辆摩托车都很难出入。

改变发生在前几年。2014年，守望村在上级部门开展的“宜居工程”下，得到了一次“推倒重建”的机会。按照当时的政策，每户拆旧建新的村民可以得到建房补贴2.5万元，工程还将一揽子解决自来水管道、下水管网、污水处理等农村基础设施建设，有效提高村民生活条件和村容村貌。

不过，工程开展牵一发而动全身，遇到的阻力可不小，比如一户多宅、违规扩建、宅基地面积超标等。中堂村面对的这些现实问题，也是全国农宅改革的共同难题。根据国家规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，“建新”就必须“拆旧”。但在现实中，很多村民不愿意退出旧宅基地，因涉及村民利益，村集体也缺乏有效的处理方式。

为推动宜居工程开展，中堂村在上级各部门的协助下，逐渐探索有偿使用宅基地的模式，并先后召开了多次村民大会，挨家挨户做沟通工作。最终，经过近1年时间宣传动员，先后投入近百万元购买土地，中堂村的工程才得以正式启动。2016年年末，首期40多户村民陆续住进新房。

中堂村宜居工程的开展，为农村宅基地改革工作做出了有效探索。2019年，惠州市农业农村局联合市自然资源局、市城乡管理和综合执法局拟制了《惠州市农村宅基地“一户一宅”管理指导意见（试行）》等4份文件，拉开了全市农村宅基地改革的序幕。

针对“一户多宅”等方面问题，意见明确，通过鼓励拆旧复垦或有偿转让等方式退出宅基地，如需重建时，严格执行“一户一宅”管理规定，否则不得重建。

目前，随着改革的深入，惠州各县区宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制上均做出了积极探索。

比如，惠阳区提出，“一户一宅”超标准占用宅基地的、或因历史原因形成“一户多宅”等情形，宅基地做出有偿使用管理，收益则根据“取之于民，用之于民”的原则，归集体所有，用于统一收储宅基地、宅基地退出补偿、村庄基础设施建设等方面；龙门县则提出建立宅基地有偿使用收益分配的长效机制，由民主确定收益分配方式和标准，保障集体成员享有知情权、参与权、监督权。

“有偿退出和使用宅基地，并不等同于自由买卖。”惠州市农业农村局相关负责人指出，当前惠州开展的宅基地改革，建立在依法保障农民宅基地资格权和房屋财产权等合法权益的基础上，这个过程中，城镇居民到农村购买宅基地、利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地等行为将受到法律严惩。

落实农房风貌管控，着力解决“没新村、没新貌”难题

在中堂村采访当天，记者看到，村里的新农宅造型较为整齐划一，外墙贴满了白色瓷砖，多为2层半住房，户与户间也有着足够公共空间，还有不少村民正在新建房屋，一些拆除后的宅基地已经起了地基。

据了解，在守望村当年的宜居工程开展过程中，前瞻性的将农房风貌统一纳入新居建设的管控范围，严格采取“控色、控样、控高、控向”等措施，比如新建宅基地占地面积72平方米左右、层高不能超过3层半等，从而形成了眼前的新农村整体格局。

守望村统一的农宅建设标准，恰恰是惠州推动宅基地改革的重要一步。

记者梳理发现，在惠州宅基地三项改革方案中，对农村农房风貌管控提出具体指导意见，村民在拆旧建新或申请宅基地新建房屋，必须按照当地农房建设指引建设农房，尤其是在提交报建申请时，应附上农房设计图、效果图，并严格按照设计图施工。

实际上，早在2018年末，惠州市住建部门便联合市委农办、原国土资源局共同编制了《惠州市美丽乡村特色农房风貌设计方案》，并通过了专家评审会，这成为了惠州农房风貌管控工作的有效支撑。

据了解，在这套由住建部门设计的农房风貌方案中，包括72种新农村住宅建设模式，分设独立式、双拼式、多拼式和公寓式等多种组合；同时，设计方案还充分考虑本地传统民居的生活元素，提炼出具有客家、广府、潮汕等本地特色的农房风格，为协调惠州乡村建筑风格，丰富乡村地域文化内涵明确了方向。

“风貌管控的根本目的是提升美丽乡村建设水平，而非一刀切的强制规定。”惠州市农业农村局相关负责人指出，在实际操作中，惠州各地正因地制宜开展多种模式的探索。

比如，龙门县全县确定10种新建农房风貌样式，以镇为单位选定1种纳入农房报建管理；龙城街道黄竹沥村投入130余万元完成了古屋自然村村容村貌整体提升，取得较好效果；博罗县则对沿广惠、武深、惠河高速及环罗浮山旅游景区的7个镇15个行政村，重点打造美丽乡村风貌提升样板，形成了示范效应。

“另外，对于已建成的农房，要结合实际采取‘穿衣戴帽’等方式进行风貌整治，通过引导村民推进特色农房建设，进一步传承传统民居建筑文化，逐步解决‘有新房没新村、有新村没新貌’的问题。”该负责人说。

完善机制保障，实现农民建房申报有门路

简化建房申报流程也是惠州宅基地改革中的关键一招。

此前，农村住房建设的规划、土地审批权力都在市级层面，程序较为复杂，一些申请条件还互为前置，存在政策“打架”现象，导致了“看得见的（镇级）管不了，管得了的（县级）看不见”问题的出现。

对此，惠州借鉴先进经验，结合实际大胆创新，着重落实农房简约报建程序，坚持“以成员认定、以户取得”的原则，将宅基地审批权限下放至镇（街），通过简政放权全面畅通了农民新建住房的报建途径。

以多祝镇为例，镇政府专门成立宅基地业务办理服务窗口，实行一窗口办理制度，并根据全市指导意见，进一步优化完善了农村建房审批流程，落实村庄规划、申请条件、审批程序、审批结果、投诉举报方式“五公开”，组织相关部门申请审查、批准后丈量批放、住宅建成后核查“三到场”，确保了各部门科学有效地开展相关业务审批工作。

随着一系列组合拳，多祝镇现已完成超过6万人的建房资格审查，25个村小组宅基地权籍调查工作，并颁发不动产权证书385宗。全市层面来看，惠州23个试点镇（街）均设立了农房报建受理窗口，完成建章立制、联审联办，初步实现了农民建房申报有门路。

“目前，我们还在探索‘农村建房前置管理服务’和‘跨村居住模式’，破解规划滞后、农村建房与现行规划冲突等矛盾。”多祝镇试点办相关负责人透露，“农村建房前置管理服务”针对的是尚未开展国土空间规划的村庄，允许符合条件的村民先行申请建房，后由镇进行规划调整，“跨村居住模式”则是对未能规划出村民居住区的村，村民可向户籍所在村申请调剂到外村有偿申请宅基地。

不过，多祝镇试点办相关负责人表示，这些方案还在试行阶段，执行过程将严格由相关部门把关指导，并通过村集体表决、公开等方式征询民意，确保合情合理合法。

如今，随着惠州农宅改革的各项措施的逐步推进，农村宅基地传统私有观念正得到扭转，依法使用、合理利用宅基地成为了更多村民的共识，为改革的推进起到了积极作用。

最近，中堂村小组70多户村民收到崭新的不动产权证，作为房地一体的唯一合法证件，村民坦言，从此吃上了“定心丸”。“现在村里的环境好了，返乡的村民也变多了，新建房需求还在增长。”张容华说，考虑到逐渐增长的建房需求和存量地不足的矛盾，村里正着手购买和申请宅基地集中安置区，作为村民新建农宅用地的一个补充。

延伸

年新增用地指标5%，优先保障农宅建设

当前，农村集体建设用地规模不足，仍然是惠州宅地基供需矛盾的突出问题。这其中，既有一户多宅、违法用地、无序建设及土地零散等历史遗留问题，也有因政策原因，导致农村集体建设用地规模逐年减少，造成没有土地可审批给村民建房，难以满足村民建房刚性需求。

为破解用地难题，一方面，惠州突出抓好农村建房“两违”的整治，通过严把宅基地和农房报建申请审批，以及对现有农房颁发“房地一体不动产权证”，疏堵结合下，加大农村“两违”执法力度，从源头上有效遏制了农村违法建设行为。

另一方面，惠州在国家和省相关用地政策引导下，结合实际制定出台了加强乡村振兴用地保障的指导意见，要求市县两级政府每年安排不少于10%用地指标，专项保障乡村振兴具体项目的新增建设用地需求，其中包含了村庄农用地、产业用地和建设用地。

为促进政策落实，今年3月，惠州开展了全市农业企业建设用地需求摸查；6月，发出《关于做好惠州市2020年乡村振兴专项建设用地指标前期工作的通知》，要求各县区对申报项目进行严格把关，按照先急后缓的原则，对拟纳入今年用地指标的项目进行排序，确保指标下达后能够马上使用，提高使用效率。

针对宅基地建设指标问题，国家也出台了更加明确的政策要求。7月末，经国务院同意，自然资源部、农业农村部联合下发《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》，提出将在年度全国土地利用计划中单列安排，原则上不低于新增建设用地计划指标的5%，专项保障农村村民住宅建设用地，年底实报实销；当年保障不足的，下一年度优先保障。

相关

龙门县入选新一轮农村宅基地改革试点

日前，中央农办、农业农村部批复了全国104个县（市、区）和3个设区市为新一轮农村宅基地制度改革试点地区，惠州市龙门县入选试点，试点期限为2020年—2022年。

实际上，在2015年初，中央便开始对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革作出统一部署，并在全国15个县（市、区）启动改革试点。到2017年，试点范围扩大到了33个县（市、区），试点时间延长至2019年底。

如今，经过4年的试点，各项改革均取得积极成效，在探索宅基地有偿使用制度和有偿退出机制，完善宅基地权益保障和取得方式、宅基地管理制度等方面，总结了一批可复制、可推广、利修法的制度创新成果。

当前，随着新一轮农村宅基地制度改革试点的开展，改革工作将重点围绕完善宅基地集体所有权行使机制、探索宅基地农户资格权保障机制等9个方面，进一步厘清宅基地所有权、资格权、使用权之间关系，明确各自权能，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局，探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径，推动农村宅基地制度更加健全、权益更有保障、利用更加有效、管理更加规范。

针对龙门县国家农村宅基地制度改革试点工作的开展，惠州市农业农村局相关负责人透露，目前龙门的具体宅改方案正在接受上级部门审批。

观察眼

探索宅基地改革“惠州经验”

农村宅基地改革是“三农”工作的深水区，也是乡村振兴的重要抓手。今年以来，随着农村宅基地制度改革工作推进，农村宅基地改革的政策意见密集出台，充分彰显了国家层面对宅基地改革的重视与决心，得到了社会的广泛关注。

近年来，在国家和省级相关政策指引下，惠州有序开展宅基地改革，出台一系列政策文件，推进改革工作逐步落实。随着宅基地确权、一户一宅、农房风貌管控、农房报建审核权力下沉，惠州的农村宅基地的规划、申请、审批和监管，正向着完整的制度体系前进。

从改革实践来看，惠州在完善宅基地取得方式、探索宅基地有偿使用制度、完善宅基地审批管理程序等方面的工作，仍处于改革前期探索阶段。从制度变革的意义上讲，被列入全国宅基地改革试点的龙门县，才是惠州宅基地制度改革的重头。

不过，需要认识到的是，宅基地改革是一个长期过程，须审慎推进，不能一蹴而就。也正基于此，中央确定的宅基地制度改革方针一直是“稳慎推进”。对于地处粤港澳大湾区的惠州而言，正处于经济社会快速崛起、区位交通优势日益显著阶段，无论宅基地制度怎么改，都要坚持守住农民权益不受损、耕地红线不突破等底线，充分保障农民群众合法权益。

同时，宅基地改革要建立在科学论证基础上，这就要求，应扎实做好农村地籍调查工作，建立详实准确的农村宅基地和户籍数据库，进而严格管控圈占、闲置宅基地问题，减少农村土地的空置和多占，稳步推动农村产权流转交易公平、公正、规范运行。

此外，还应深度挖掘宅基地改革的地方特色，以宅基地改革，促进惠州历史底蕴和文化遗产融入乡村建设发展之中，不断丰富改革内涵，探索出具有特色的“惠州经验”。

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