盘活农村闲置宅基地的机制设计

杨秀琴宅基地管理与利用

2024-09-15

本文作者：杨秀琴

本文来源：《农业开发与装备》2020年第11期

摘要：根据我国农村闲置宅基地盘活现状，指出多年来我国闲置宅基地盘活存在制度不完善、规划性与统筹性不足和村民权益易受损等问题，并结合乡村振兴战略，设计了包括明确闲置宅基地盘活主体范围、规范盘活形式和程序、建立宅基地价格评估体系、编制科学的闲置宅基地盘活利用规划、构建盘活资金统筹机制、建立闲置宅基地的统筹盘活利用机制及建设村民的权益保护和增收机制等内容的闲置宅基地盘活机制。

关键词：闲置宅基地；闲置宅基地盘活；闲置宅基地盘活机制；乡村振兴

0.引言

农村土地是农村发展不可替代的要素资源。为了合理利用土地，让土地在农村发展中发挥更大的作用，2014年底我国正式启动了农村征地制度改革、农村集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项改革。2015-2017年全国共有15个县（市、区）被列为宅基地制度改革试点地区。但是在推进宅基地改革试点之前，我国各地农村集体组织和村民特别是东部沿海发达地区的农村集体组织和村民以私下流转等形式盘活闲置宅基地的现象已相当普遍。各地的实践表明，盘活闲置宅基地在推动农村经济增长、助解乡村发展用地瓶颈、增加农民收入及提高农村土地利用率等方面发挥了突出的作用。而且在我国严格的耕地保护制度框架下，各地能新增的建设用地数量有限，乡村振兴面临建设用地约束，盘活闲置宅基地是未来增加乡村振兴发展用地的主要路径。

1.政策依据

2020年我国新实行的《土地管理法》第62条也增加了关于盘活闲置宅基地的规定：“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。2020年中央深改委审议通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》则进一步提出“要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法”。可见，目前国家非常重视盘活利用闲置宅基地，闲置宅基地盘活利用的有效路径和机制是亟待加快探索和研究的内容。因此，本文针对我国多年来闲置宅基地盘活中存在的问题，从探索我国盘活闲置宅基地的有效路径和提高盘活效率的角度出发，设计有效盘活闲置宅基地的机制，以使闲置宅基地在乡村振兴发展中发挥更大的支撑功能和撬动作用。

2.闲置宅基地盘活存在的问题

闲置宅基地盘活直接关系到农民的切身权益，涉及集体土地制度和耕地保护，在具体的盘活过程中也受土地再利用方式、项目建设、资金投入、运作管理等多种因素的影响，因此，各地在闲置宅基地盘活中遇到了不少问题和障碍。一是闲置宅基地盘活缺乏相关的制度规范。我国关于盘活闲置宅基地的制度建设缓慢，故现行的关于闲置宅基地盘活的制度严重落后于实践，各地早已私下开展的闲置宅基地盘活实践缺乏有效的制度规范，出现了盘活主体范围过大、盘活方式不合理、补偿不到位、权益纠纷不断等问题。二是各地闲置宅基地盘活存在规划性、统筹性与系统性不足的问题。由于各地闲置宅基地盘活普遍缺乏统一的规划和总体的统筹，因此，我国闲置宅基地盘活主体个体化、地块碎片化及零星化的特征较突出，这直接降低了闲置宅基地盘活的综合效益，甚至出现了闲置宅基地盘活后再次闲置、土地利用不符合规划、土地利用污染严重等问题。三是在闲置宅基地盘活过程中易出现村民权益受损的现象。维护好村民的权益是有效盘活闲置宅基地的基本要求，但是在闲置宅基地盘活中我国农村村民普遍因文化素质较低而常处于弱势地位，地方政府、村集体经济组织易对村民的权益造成损害。另外，村民在与投资者等其它主体协商谈判时，也易因专业知识不足而受骗，导致自身权益受损。四是缺乏闲置宅基地盘活的价格参考体系。闲置宅基地盘活利用本质上是闲置宅基地新的利用价值的显化，闲置宅基地盘活需有公开公正的交易价格或科学的参考价格，但是目前我国不仅缺乏这两种价格，也缺乏宅基地的价格评估机制和机构，更没有形成科学的宅基地评估价格体系，这使闲置宅基地盘活的相关补偿费和交易价格的确定具有非常强的主观性和随意性，也增加了闲置宅基地盘活的交易成本，降低了闲置宅基地的盘活效率。

3.有效盘活闲置宅基地的机制设计

3.1完善相关制度体系

3.1.1明确可盘活的闲置宅基地类别与盘活主体范围

我国农村宅基地制度是国家为了保障农村村民基本居住权而设立的一种制度，建议在相关制度中将可盘活的闲置宅基地明确为以下几类：一是村民合法拥有的闲置的宅基地可盘活。二是已在城镇购买住房的农村村民其在农村闲置的宅基地可盘活。三是村民退回给村集体经济组织的宅基地、“空心村”、废弃宅基地等闲置宅基地可盘活。四是对于农村村民住宅改造、搬迁等项目，在完成相应补偿和有需要的房屋置换之后，原宅基地可盘活。同时，在法律中明确规定闲置宅基地的盘活主体范围。按不同的盘活形式，有区别地划定闲置宅基地的盘活主体范围，对于以转让形式盘活的闲置宅基地，须坚持将其转让受让主体范围严格限制为本集体经济组织成员，以保障村民的基本居住权，确保村民住有所居。而对于以出让、出租、入股等其它形式盘活的闲置宅基地，其盘活主体范围可扩大为农村村民、城镇居民、地方政府、公司、法人组织、投资者等不同主体，以使闲置宅基地能以多种方式在更多的盘活主体中得到有效盘活，提高闲置宅基地的利用率。

3.1.2规范闲置宅基地的盘活形式和程序

经过多年的实践，各地已积累了较丰富的闲置宅基地盘活经验，我国可基于各地的实践经验，进一步建设完善闲置宅基地盘活政策，加快推动闲置宅基地盘活走上制度化、规范化的轨道。一是明确闲置宅基地的盘活形式。总结各地闲置宅基地的盘活经验，明确村民可以通过出让、转让、出租、入股、自主经营、委托经营、合作经营等多种形式盘活闲置宅基地。二是明确不同盘活方式的闲置宅基地所对应的使用年限。建议对于用为商业、创业办公等经营性用途的宅基地，其出让年限可与国有土地出让年限保持一致，而采用出租、委托经营、合作经营等方式盘活的闲置宅基地则需符合合同法的相关规定，其经营期限不得超过二十年。三是规范闲置宅基地盘活的程序。建立健全宅基地使用权的取得、转让、置换、出让、出租、抵押、退出以及宅基地合作经营等环节的详细操作程序，避免产生不必要的纠纷。

3.1.3建立宅基地价格评估体系和盘活收益分配制度

为了解决闲置宅基地盘活实践中补偿费、交易价格确定随意性过强和权益分配易产生纠纷的问题，各地可加快尝试构建宅基地价格评估体系和闲置宅基地盘活收益分配机制。一是建立农村宅基地价格评估体系。参考城镇房地产评估制度，建立农村宅基地价格评估体系，由有资质的评估公司根据宅基地的区位条件、宅基地利用潜力、当地的经济水平等科学评估宅基地的价值，并构建宅基地基准地价体系，为在盘活闲置宅基地中确定相关补偿费和交易价格提供依据。二是建立合理的闲置宅基地盘活收益分配机制。闲置宅基地盘活收益分配需在保护村民权益的前提下，兼顾好村集体经济组织、地方政府、投资主体、运营主体等主体的权益，制定具有指导性的盘活收益分配原则和意见，并根据具体情况合理确定分配比例，在保护村民权益和增加村民收入的同时提高各方盘活主体的积极性。

3.2建立闲置宅基地盘活的规划与统筹机制

3.2.1编制科学的闲置宅基地利用规划

闲置宅基地利用规划是农村宅基地规划的重要组成部分，是合理盘活利用闲置宅基地的基础。地方政府可结合乡村振兴战略，从以下三方面着手合理规划闲置宅基地的盘活利用。一是查清闲置宅基地的资源状况。地方县（镇）政府首先可从协调城乡发展、实施乡村振兴战略的高度，全面查清当地农村的土地资源状况，特别是宅基地的规模、布局和利用状况。二是规划闲置宅基地的盘活利用方式。在符合乡村规划、城镇规划、区域控制性详细规划等规划的前提下，与“农村美”等乡村振兴目标相结合，坚持因地制宜的原则，科学规划闲置宅基地再利用的总体范围和布局，并明确闲置宅基地盘活利用的方向和方式，用规划引领闲置宅基地的盘活利用，以提高闲置宅基地的盘活效率。三是合理确定闲置宅基地盘活利用的结构。根据乡村产业振兴发展的用地需要和产业发展的配套用地需求，在符合区域土地利用总体规划、产业规划、区域控制性详细规划等规划的前提下详细规划地块的具体用途，按需要合理确定基础设施、商业服务、仓储、物流、居住、养老、康养、休闲旅游等不同用途的用地比例，优化闲置宅基地再利用的结构，并增强其在区域土地利用中的结构协调性，以解决闲置宅基地再开发利用系统性不足的问题，提高农村土地利用的综合效益，更好地发挥闲置宅基地盘活利用对农村经济发展的撬动作用。

3.2.2构建盘活闲置宅基地的资金统筹机制

在项目式、成片的闲置宅基地盘活中可能开展的土地整治、配套基础设施建设等需投入较多资金。目前我国大部分农村地区都存在盘活资金不足的问题，因此，筹集足够的资金是有效盘活闲置宅基地的关键。对于由地方政府主导盘活的闲置宅基地，地方政府可通过统筹不同渠道的资金投入来解决盘活资金不足的问题。一是建立涉农资金的整合机制。参考浙江省绍兴市整合涉农资金的做法，由属地农业农村部门编制涉农资金目录，统筹利用好省、市、县（区）、镇（街）四级的涉农资金，将分散在各级政府、各部门的资金加以整合，使闲置宅基地盘活有足够的资金支持。二是地方政府可制定社会资金参与盘活宅基地的指导性政策，规范和吸引社会资金参与宅基地盘活，以增加盘活资金的来源。对于由村集体经济组织开展的成片的闲置宅基地盘活，可通过以下三个路径解决资金难题。一是借鉴上海市奉贤区的经验，建立包括村集体经济组织、村民、投资主体等多方共同承担的投资机制，并通过共同协商确定各方的出资比例。二是鼓励村集体经济组织利用土地等资源要素积极招商吸引，通过吸纳社会资金来解决盘活资金的难题。三是对于经济实力雄厚的村集体经济组织可以村集体收入作为投资资金盘活闲置宅基地，通过闲置宅基地盘活利用进一步发展壮大村集体经济，增加村集体收入。

3.2.3建立闲置宅基地的统筹盘活利用机制

与乡村振兴中一二三产业融合发展要求相结合，增强闲置宅基地盘活利用的统筹性。一是结合“农业强”的乡村振兴目标，优先将有条件复垦的闲置宅基地复垦为耕地。由于我国人地矛盾突出，将闲置宅基地复垦为耕地是增加耕地资源的重要方式，也是可持续利用闲置宅基地的有效路径。首先，查清可复垦闲置宅基地的资源状况。为了统筹盘活闲置宅基地，地方政府需掌握辖区内可复垦的闲置宅基地的位置、面积及其周边资源状况。其次，科学制定复垦计划。根据乡村振兴战略，制定可行的复垦计划，重点制定将连片的闲置宅基地及废弃旧村、“空心村”等复垦为耕地的详细计划。再次，同步提高由闲置宅基地盘活而复垦的耕地的质量。在盘活闲置宅基地中重视完善复垦耕地周边的水沟、灌渠、机耕生产道路等农业生产性设施，同步完善供水、道路、供电等公共配套设施，并将闲置宅基地复垦工作与高标准农田建设结合起来，使闲置宅基地能复垦为较高质量的耕地，以更好地发挥这些耕地在确保我国粮食安全、促进农业现代化发展、实现“农业强”目标等方面的作用。

二是统筹闲置宅基地再利用的方向。鼓励闲置宅基地盘活主体结合各地乡村产业优势和资源禀赋，积极引进产业项目，并引导投资者利用闲置宅基地大力发展农产品加工、休闲农业、乡村旅游、民宿、电子商务等与乡村振兴发展要求相吻合的新兴产业，促进农村一二三产业融合发展。

三是增强闲置宅基地盘活利用与产业用地的统筹性。根据乡村产业振兴发展的方向，统筹闲置宅基地盘活利用的产业用途，提高闲置宅基地对农村产业发展的贡献率。首先，增强闲置宅基地盘活与产业用地需求的匹配性。在有产业项目预合作或开发意向之后，根据产业发展方向、目标和产业项目用地需求确定闲置宅基地整理的程度及基础设施建设配套水平，使土地盘活进度及程度能与产业用地需要相符。其次，实施产业储备用地计划。根据已引进产业项目的发展前景或其上下游产业链配套用地需求，将成片盘活的闲置宅基地适当预留一定比例的相关产业储备用地，以促进乡村产业用地集聚，扩大产业用地的规模效益，并在节约集约用地的同时提高闲置宅基地的盘活效率，更充分地发挥闲置宅基地盘活利用对乡村产业振兴的支撑作用。再次，建立和实施产业用地的评估机制。根据产业用地的投入—产出情况，定期评估闲置宅基地的盘活效益。基于定期评估结果，对于因盘活效益过低而可能导致已盘活的土地再次闲置的情况，盘活主体可主动深入分析其中的问题和原因，并及时寻找问题的解决措施。通过向地方政府寻求帮助，借助地方政府在招商引资方面所具有的行政力量和资源优势是其中较有效的措施。在没有争取到政府帮助的情况下，盘活主体可根据评估结果，结合区域的土地用途及产业用地特点，从周边产业的上下游配套产业需要、村优势产业的产业链延长要求、市场投资主体用地新需求及新兴产业发展需要等方面出发，主动及时统筹调整土地利用方式，转变土地用途，从而避免因市场需求改变、外部环境变化、产业周期更替等因素而导致已盘活的土地再次闲置的问题，确保闲置宅基地盘活始终产生良好的效益。

最后，建立产业用统筹监管机制。为了解决在闲置宅基地盘活实践中易出现因追求短期利益而导致土地利用不合理的问题，地方政府可加快构建产业用地统筹监管机制，形成由农业农村管理部门、土地资源管理部门等部门负责，以现代信息监管技术和设备为支撑，以村民、社会公众为联合监督参与主体，以新闻媒体、互联网、微信公众号等为平台的统筹监管机制，及时减少和纠正闲置宅基地盘活利用中土地污染严重、产业用地过度粗放、土地利用违反规划等问题。对于不能对土地不合理利用进行纠正的盘活主体，地方政府或相关管理部门可主导统筹转变该地块的盘活主体和土地产业用途，以增强土地盘活主体和产业用地项目与该地块的适配性，提高我国闲置宅基地的盘活效率。

3.3完善村民的权益保护和增收机制

3.3.1构建村民的补偿与增收机制

在整村改造或特定项目、成片的闲置宅基地盘活中常需要一部分村民退出旧宅基地，为了确保这些村民权益不受损，地方政府至少需从四方面着手建立闲置宅基地盘活的补偿与激励机制。一是地方政府需制定合理的宅基地补偿标准和房屋置换标准，确保村民在退出宅基地时可以得到合理的补偿。有条件的地区可通过出台奖励措施来鼓励村民退出宅基地，更好地调动村民参与盘活闲置宅基地的积极性。二是在需要集中安置村民时地方政府需科学建设村民的安置小区，以村民自愿为原则，按经村民同意的房屋置换标准为有需要置换房屋的村民置换房屋，不愿意置换房屋的村民可获将相应房屋折算而得的货币补偿。三是制定闲置宅基地盘活中村民的增收机制。对于盘活后用于复垦的闲置宅基地，各地可借鉴重庆市的经验，将复垦的耕地面积折算成耕地指标，并将这些指标用于与其他地区的耕地指标换购，耕地复垦地区能因此获得经济收益。地方政府可将这一收益中较大部分的收益分配给村民，以增加村民收入，提高村民参与复垦闲置宅基地的主动性。对于盘活后用于经营性生产用途的闲置宅基地，则可借鉴上海市奉贤区的经验，允许村民以补偿费、置换的房屋或一定比例的自筹资金作价入股，并以股份分红的形式参与闲置宅基地盘活收益的分配，发挥闲置宅基地盘活利用对实现“农民富”这一乡村振兴目标的助推作用。四是对分配给村集体经济组织的收益应制订相应的使用要求和监管办法。建议村集体经济组织将所获的盘活收益主要用于农村基础设施和公共服务配套建设及其它公益性、村民福利性支出。同时，制订村民共同参与的收益支出监管办法，形成村民共同监督的机制，以防资金被侵占、挪用而造成村民权益受损。

3.3.2建立健全村民的权益表达机制

对于项目式、成片闲置宅基地的盘活，特别是对“空心村”、“废弃村”等闲置宅基地的盘活，在没有村民需要转移安置和更换房屋的情况下，经济利益可能会驱动一些村干部私自盘活利用村集体的闲置宅基地，而村民可能毫不知情，完全被排除在盘活行动之外。为了避免出现这种情况，有必要从以下两方面着手建立健全村民的参与和反馈机制。一是建立健全村民的参与机制。对于项目式、成片没有村民居住的闲置宅基地的盘活再利用，建议建立由村民大会、村民集体投票、表决等形式组成的能让村民参与讨论和论证的机制，让村民对闲置宅基地的盘活行为在最初启动时就有充分的知情权与话语权，能参与盘活计划和主要盘活事项的讨论与论证过程。通过建立和运行村民的参与机制可有效防止村集体经济组织中一小部分干部明里包揽包办，暗里利用村集体土地资源开展带有个人逐利性的闲置宅基地盘活行为。比如，在没有村民参与的情况下，村干部可能会通过利用村集体闲置宅基地资源招商引资、抵押贷款等方式来谋取个人利益，而损害了集体土地资源和资产，侵害了村民的权益。二是建立村民意见反馈机制。闲置宅基地盘活是一个包含多环节、费时多、周期长的土地整理再利用过程。考虑到盘活项目建设的时限要求而需要确保盘活效率，在整个盘活过程中，村民可能难以共同实时参与每一个环节和决策的讨论与论证。为了既能确保闲置宅基地的盘活效率，又能让村民享有自身的权利，建议建立全过程的事项公示制度，通过借用村集体的广播站、公示牌、宣传栏等平台及时公开公示闲置宅基地的盘活决策，在让村民充分了解闲置宅基地盘活过程中每个决策的同时让村民有复议各项决策的机会，特别是对有异议的盘活决策，村民在了解情况之后可及时提出意见，快速反馈和表达个人的建议，避免闲置宅基地盘活过程中不当的盘活决策和行为对村民和村集体经济组织造成不可逆转的权益损害，确保村民能利用知情权和参与权及时维护自身权益和村集体的利益。

另外，由于我国各地村民在闲置宅基地盘活中普遍缺乏意愿和诉求表达渠道，自身权益易受损，农村地区可尝试建立起科学的村民权益表达机制。一是发挥农村党群服务中心的功能。允许参与闲置宅基地盘活的村民在有权益诉求或遇到困难时可直接到党群服务中心反映，在充分利用该中心服务功能的同时让村民有最直接的民意表达平台，以减少闲置宅基地盘活中的权益纠纷。二是利用先进通讯技术、现代信息技术增加村民的权益表达渠道。通过公布热线电话、构建网络信访平台、建立微信公众号及微信服务群等方式来增加村民的信访和反映问题的渠道，确保村民在盘活闲置宅基地中遇到权益被损害时，可以利用电话、互联网、微信群、公众号等媒介及时向相关主管部门反映，尽量减少权益矛盾的累积。

3.3.3建立村民的权益纠纷调解机制

闲置宅基地盘活涉及村民、村集体经济组织、地方政府、社会投资者、土地再利用主体等不同主体的权益，各主体之间易产生权益矛盾。在矛盾纠纷中，作为弱势群体的村民往往难以维护自身的合法权益。为了妥善处理闲置宅基地盘活过程中的权益矛盾，需从以下三方面建立健全闲置宅基地盘活中的权益纠纷协调机制。一是加强乡镇政府和村集体的纠纷调解力量。相对于其它机构，乡镇政府和村集体对当地闲置宅基地盘活的信息掌握得更全面、更准确，因此，在乡镇政府、村集体中增加可在第一时间调解权益纠纷的工作人员能更快将矛盾化解于萌芽状态。二是完善权益纠纷的处理程序。村民与其它闲置宅基地盘活主体产生权益冲突之后，矛盾双方可通过请求调解、申请仲裁、提请诉讼等方式处理。其中，仲裁和诉讼有明确的程序，但目前调解是处理村民与其它闲置宅基地盘活主体之间纠纷的主要方式。因此，通过进一步完善调解接待、登记、组织调解、签订调解书及履约反馈等工作程序和机制，并使其程序化和法定化，可提高调解工作的效率，进而提高闲置宅基地的盘活效率。三是建立权益纠纷调解的司法援助机制。目前，我国比较重视建设法治社会，在闲置宅基地盘活中发生权益纠纷时，也可使用法律援助手段来帮助村民这一弱势群体维护自身的权益。具体而言，各地政府可为村民开启由法律援助中心、驻村司法工作队及律师所免费驻村律师等构成的法律援助通道，为村民提供专业、免费的法律援助服务，在培育村民法律意识和维权意识的同时增强村民维权的力量，发挥法律对违法侵害村民权益行为的震慑作用。

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