嵊泗县关于盘活渔农村闲置农房的调研报告
盘活渔农村闲置农房能够大力促进渔农民增收和美丽乡村建设，渔农村老年群体通过出租等形式盘活闲置农房，增加一定收入解决养老问题，同时盘活闲置农房又为促进民宿经济高质量发展提供了条件。为做好上述二方面问题的有效结合，县政协在去年开展盘活渔农村闲置农房调研的基础上，今年继续开展这一课题的深化，调研组实地走访了菜园镇、五龙乡、黄龙乡，开展座谈交流，听取意见建议。现将调研情况报告如下：
一、基本情况
我县渔农村农房约有1.5万套，据县农业农村局口径统计，目前全县闲置农房1679套，其中已盘活利用731套，占闲置农房的43.5%。据县文旅局口径统计，渔家民宿经营户共1007家，床位数19148张，2019年，全县渔家民宿户均净收入达22.3万元。
目前我县初步规划5个闲置农房盘活利用重点区域：离岛·十里金滩特色小镇、百年渔场--尽山旅游风情小镇、东海五渔村、蓝色海湾与蓝海岸区、百年灯塔海上花鸟示范岛，涉及到6个乡镇，14个渔农村。确定了4个示范区项目，打造实体样板：花鸟乡花鸟村示范区“建设项目”；嵊山镇牧心蓝湾国际海岛度假村示范区“储备项目”；五龙乡黄沙村主题街区示范区“储备项目”；五龙乡左岸屿民宿综合体“提升项目”。
二、存在的主要问题
（一）村集体收储宅基地后不能以经营性用途获得民宿审批。我们通过对以上各区域闲置农房及宅基地收储、招商引资情况的调研，目前主要有两种方式来盘活闲置农房，一是集体收储、对外招商；二是个人直接与投资商签订租赁协议。比如嵊山镇对满嘴头区块通过村集体和国资搭建平台公司，集中收购民房，再向外招商招租；菜园镇金平村对大鱼岙闲置农房在征得产权人同意后由村集体统一收购。以上房屋收购后，因宅基地性质没有改变，投资商不能作为主体申请民宿建设和开办审批，原宅基地使用权人申请也不现实，而村集体审批主要涉及两个问题，一是根据目前土地法规定，村集体土地不能用于经营性房产开发；二是村集体只能申请公益类或公用设施类的房产建设审批，民宿只能由宅基地使用权人申请房屋建设审批。因此，村集体收购个人房屋后，宅基地由村统一收储，投资商要投资民宿，在审批上依旧要原宅基地使用权人去办理，这会导致一系列的后续纠纷和问题，除非集体土地征用为国有土地挂牌出让，但又涉及成本上升等问题。按目前情况来看，在国家对集体土地入市政策未实质性落地的时候，投资商和村集体即使达成开发协议，在审批上仍处于两难状况。如菜园镇金平大鱼岙村闲置农房收购后对这些政策不是十分了解，认为村里集中去审批民宿建设就可以了。
（二）农房租赁信息不对称导致闲置农房流转不规范。在去年课题调研的基础上，我们又针对由于农房信息不对称，致使闲置农房流转不规范，投资商与个人签订租赁协议、租赁价格和后续审批等问题，专题召开了座谈会。根据投资商反映，情况主要有两种，一种由投资商找到村里，由村里出面了解出租房屋情况，价格由投资商和房屋所有权人协商，但涉及其他房屋租赁时，由于没有一定的指导价，租赁价格水涨船高，投资商难以接受，即使交易成功，后续审批手续又需要房屋所有权人去办理，因此在价格协商上处于被动，多数是通过人情谈妥。比如舟山汇城民宿管理有限公司投资的五龙会城村“左岸屿”民宿综合体，投资商与房屋所有权人洽谈租赁价格，就遇到这些情况。第二种是与村里直接商谈，这主要是村里已收购的闲置农房，但由于收购房屋的位置、面积等问题，收购房屋又比较零星，不利于综合体民宿开发，投资商投资意愿降低。因此，闲置农房相关信息不齐全、不对称，没有比较权威的房屋信息发布平台和房屋租赁指导价，农房租赁市场不规范运作，容易造成租赁双方都比较被动的局面。
（三）申请闲置农房使用权流转抵押贷款的途径不畅通。通过与投资商和村负责人的座谈，进一步了解了闲置农房招商和开发资金投入等情况，一般情况下，投资商的资金由自筹资金、合伙人出资和银行贷款等构成。根据农房“三权分置”政策，可以以闲置农房使用权流转进行抵押贷款，但在实际操作过程中，主要存在两个问题，一是农房使用权流转未真正形成市场，渔农民对农房使用权证的做证意愿不强，一般没派用场就不会去做证。二是农房使用权流转抵押贷款，县内各银行机构（除信用社）尚未开展此项业务。比如舟山汇城民宿管理有限公司在农村宅基地“三权分置”试点时才取得一本使用权证书，而以使用权证进行融资还是需要以房屋所有权进行抵押贷款，投资商与房屋所有权人很难谈妥。因此，农房使用权流转及使用权抵押贷款的问题不解决，对今后的闲置农房开发利用会造成一定的影响。
（四）村庄规划设计缺失影响闲置农房开发整体性。按照目前几个区域投资项目的情况，除了花鸟乡区域、嵊山满嘴头区块、黄龙东咀头区域整体开发有详细规划外，其他已有投资意向开发的闲置农房集中区域尚未有村庄规划，一般是委托投资商自行设计规划拟开发地块，更多的是民宿建设方案，零星散状的设计布局，是否符合旅游产业导向、产业规划和村庄整体风貌、公共设施布局，投资商不得而知，有关乡镇和村委也拿不出规划来，开发随意性较大，对今后的村庄发展和旅游业态布局等带来不可逆转的影响。同时多数村委对本辖区内的土地“三条红线”区域不是十分清楚，投资商看中的区域与村委谈妥后，往往在审批环节涉及“红线”而放弃投资。比如宁波市鄞州区的投资商在菜园镇石柱村投资民宿综合体，就遇到“红线”问题几经调整投资规模和投资区域，按照目前4家民宿的体量和所涉及的区域来看，布局尚属合理，但由于该村缺乏村庄详细规划，如今后继续投资开发的民宿综合体区域、相关配套业态区域、公共设施配套等如何布局都未作系统性的考虑。虽然村委对外招商的积极性很高，但缺乏村庄规划的整体性考虑，菜园镇金平区域也存在类似问题。
三、建议和途径
（一）积极探索集体土地入市。我们了解到县外其他地区集体土地入市才开始试点，也没有较好的参考经验，建议县自规局等相关部门要积极研究政策，尤其是做好集体土地入市相关政策的研究。针对进城落户的、一户多宅的，根据土地法规定，需要政府制定有偿退出的机制，不能简单的允许原拆原建、原址复原。对这类退出的闲置宅基地和闲置住宅，推进盘活机制，并加快完成确权登记发证工作，特别是要进一步深化农村宅基地“三权分置”改革，健全完善农房（宅基地）历史遗留问题确权登记处置办法，清理“一户多宅”、违法和超标建设，加快完成农房（宅基地）确权登记颁证工作，解决发证不到位的问题。
（二）搭建闲置农房租赁管理平台。这项工作建议县农业农村局牵头开展，制定出台《渔农村闲置农房租赁管理办法》，可以参照花鸟乡的模式以乡镇为单位建立闲置农房租赁管理平台，待条件成熟后逐步建立覆盖全县的“归属清晰、权能完整、保护严格、流转顺畅”的全县统一的平台。主要功能是线上线下推介闲置农房，推出区域指导价和规范性合同文本。各乡镇进一步完善闲置农房信息，扎实做好闲置农房调查摸底工作，不断更新各村农户数、人口数、农房数、农村宅基地和闲置农房数等数据，对有意进入流转的闲置农房进行详细信息登记和动态管理。对自愿纳入政府管理平台交易的承租方和出租方，政府可以提供必要的服务，并经营承租方缴纳一定的保证金并设立保证金退缴规则，减少交易风险和违规转租行为，规范渔农村闲置农房租赁市场健康运行。
（三）创新金融扶持机制。鼓励金融机构为创新主体提供融资、授信、增信服务，支持银行机构深化农民资产受托代管融资试点，引导银行机构开展闲置农房使用权流转抵押贷款，解决闲置农房盘活中翻修、装修、经营等必要的资金支持；为行政村“整村批量授信”，加快农村贷款审批效率，提高农村信贷获得率；鼓励保险机构探索开展农房使用权抵押贷款还款履约保险，探索建立抵押物处置机制、贷款风险分担机制、缓释和补偿机制，防范控制金融风险。
（四）完善村庄规划和产业发展相关政策。建议县自规局牵头开展空间规划制定，并指导相关部门做好产业规划。按照“一村一品”的要求，重点对5个闲置农房盘活利用区域的民宿产业及配套业态进行控制性详规编制，梳理清楚“三条红线”和可开发区域，划分一个村庄内的民宿综合体开发区域、配套产业区域及公共设施建设配套区域等，并纳入全县的旅游规划管理，较少随意性。尽快出台《民宿综合体认定和管理办法》，适当控制发展数量，防止民宿的低端重复和普通叠加。积极培育新产业，利用闲置农房发展庭院经济、民宿经济，发展农旅、康养、文创、电商等乡村新产业新业态。制定相关政策对盘活闲置农房开办民宿综合体的，比邻地段需要利用其他集体土地的，在不影响规划的前提下，村集体可以优先向承租方租赁并收取集体土地使用费，增加集体收入。探索规范的闲置农房（宅基地）有偿使用制度，按照分区域、分类、分档、累进计收的原则，探索对超出宅基地面积部分使用进行收费制度。探索吸引社会资本进入的政策机制，对以租赁、合作方式利用闲置农房发展新产业新业态，协议期在三年以上，给予一定的奖补资金。完善乡村基础设施，建立公平竞争的市场机制、要素流动机制、乡村人才机制和创新金融扶持机制等。
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