土地执法有多难？

魏莉华等宅基地管理与利用

2024-09-15

本文选自由中国大地出版社出版的新《土地管理法》学习读本，魏莉华主编

土地监督检查和法律责任制度随着我国社会主义建设和改革开放进程而不断健全和完善，在保障土地管理法律法规得到有效实施、确保土地管理制度得到落实、维护土地管理和利用秩序以及保护土地所有者、管理者和使用者的合法权益等方面发挥了积极作用。多年来，各级自然资源主管部门对依法履职、严格执法、防范失职渎职风险的认识更加深刻，通过严格履职尽责、加大巡查力度，及时发现违法违规行为，及时制止查处，发挥卫片执法“天眼”作用，对违法严重地区约谈、问责，有效防范和打击了土地违法违规行为。

近年来，全国土地执法监管形势总体向好，出现了违法用地总面积下降、违法占用耕地面积下降、违法举报电话接听量下降等趋势。但是，当前土地资源供需矛盾日益突出，保障发展的任务依然繁重；耕地保护难度加大，依法依规管理土地资源的任务非常艰巨；土地资源社会矛盾突出，利益协调难度加大；土地资源供应依然紧张，违法占地、批地的冲动仍大量存在等。

存在的问题

（一）土地违法问题突出

1.地方党委、政府主导的土地违法违规问题比较严重

其中以扩张用地建设新城区，违法违规新设开发区和擅自扩区，以推进新农村建设为名违法占地开发房地产，违法占地、违规建设高尔夫球场、别墅项目为代表。近年来，随着经济社会的快速发展和工业化、城市化进程的加快推进，对土地的需求不断扩大，因土地问题引发的各类案件呈现增多趋势，且凡是性质严重的土地违法案件几乎都涉及地方政府。以地方政府为主体的违法用地造成土地尤其是耕地资源的严重浪费，威胁国家粮食安全，加剧了原本就十分尖锐的人地矛盾，给国家和社会带来了巨大的危害。

2.国家级和省级重点工程项目违法用地问题突出

有的重点工程项目实施的单位倚仗是国家工程和省重点工程，缺乏依法用地的观念和意识，理直气壮地违法用地“大干快上”；有的地方热衷于争取项目，执行时层层下压，不注重统筹解决实际困难，一些项目在整个项目的设计、科研过程中前期准备不足，仓促上马；有的管理部门协调配合不够、各管一段，结果是有的项目只办了部分先行用地就全线开工建设了，有的项目都竣工验收了还没有办理任何用地手续。

3.农村违法用地手段翻新、形式多样

一是未批先建泛滥。有的村民不按照宅基地建房标准，私自扩大宅基地建房面积，个人私搭乱建、违章建房。二是非法租地现象泛滥，规避审批、“以租代征”大量涌现。三是非法批地、圈地成隐患。一般是通过更改土地利用总体规划和采用拆分手段，化整为零批地。四是破坏耕地无从查处。在经济较为发达地区或城乡接合部，村组干部直接或以联营、联建为名，私自圈占集体土地、改变用途，从事房地产开发、修建住宅、商铺出售等。同时，一些村民擅自占用耕地建窑、建果库、建房、采石、采矿、取土，破坏耕地植被、破坏土地耕作层等。五是征地补偿落实不到位。征地补偿是政府对于征用农民的土地挪为他用而给予农民的经济补偿。由于政府对土地享有管理权，这些经济补偿时常难以落实到位。

4.土地违法行为复杂隐蔽

从近年来查处的土地违法用地分析来看，土地违法行为特别是非法批地有关的违法行为越来越隐蔽。以往查处的非法批地、越权批地、违反规划批地或者违反程序批地等行政行为的违法案件中，一般都可以找到书面证据，确认违法事实。现在一些地方政府对涉嫌违法用地作出同意的决定时，由以往直接下发文件、会议纪要等方式，逐渐转变为看起来可以规避法律责任的其他方式。例如，为了占有基本农田，将拟调整的规划区域，想方设法与乡镇一级的土地利用总体规划联系起来，以达到可以自行修改或调整规划的目的；有的地方政府领导对涉嫌违法用地项目作出同意决定时，采取口头方式，以回避因书面签字而可能留有证据，或采取默认的态度。

这些问题的产生，与我国特殊的土地资源国情有关，与我国所处的特定发展阶段和发展方式有关，也与深层次的体制、机制和法治障碍有关，还与地方政府和自然资源主管部门的思想认识不到位、管理能力不适应及改革跟不上、工作不到位有关。我国正处于工业化、城镇化快速发展期和经济社会转型期，这个时期各种社会形势急剧变化，人地矛盾突出，土地资源越来越无法满足工业化、城镇化以及经济发展的需求。一些企业、个人甚至地方政府不顾法律约束，违法占用土地，形成了大量的违法用地。从国外经济发达国家的发展历程来看，在他们工业化、城镇化过程中，土地违法数量也呈增长趋势。

（二）土地执法监管难

1.调查取证难

土地行政处罚必须做到被处罚主体明确，违法事实清楚，证据确实充分，取证手段、取证程序合法，适用法律条文准确。但在执法实践中要真正做到这一点并非易事。首先是寻找违法主体难。在单位违法中，特别是招商引资项目，实施违法占地行为的是工程项目承包者，他们是依承包合同施工建设，赚取建设利润，而非真正的违法占地者，真正租用占用土地搞建设的违法者大多不露面，当执法人员从土地出租方或工程承包者那里得知违法责任人的企业名称、法定代表人住址、联系方式，电话联系不上，住所地找不到，即使找到，不是被拒之门外就是称外出，总是与执法人员不见面。与此同时，《土地管理法》要求被检查对象有支持与配合的义务，但未规定拒绝和阻碍执法人员执行职务的法律责任。实践中，经常发生依法通知违法当事人接受调查时，当事人避而不见，甚至偶有发生部分基层执法人员遭遇暴力抗法，因人身攻击伤亡的现象。

2.适用法律难

例如，责令退还土地、没收建筑物问题。违法用地如符合土地利用总体规划，土地应责令退还，地上建筑物应予以没收。但法律法规未明确具体执行部门和操作程序。实践中，经常出现“房子没收为国有、土地退还为集体”的情况，建筑物因无部门接收或者管理，大多仍由违法者使用，成了纸面上的形式退还、形式没收。对责令退还和没收是否可以申请法院强制执行也存在争议。拆除和没收两种处罚，在实际操作中难以落实，如已经实际建设的国家或省级重点工程项目，最终都是以补办手续处理。又如，拆除建筑物申请强制执行的期限问题。《土地管理法》明确，当事人自接到责令期限拆除决定之日起15日内向法院起诉，期满不起诉又不自行拆除的，行政机关依法申请法院强制执行。《行政强制法》规定当事人不复议不起诉又拒不履行的，可申请法院强制执行。《行政复议法》规定了当事人有60日复议期限，《行政诉讼法》规定了当事人有6个月诉讼期限。实践中，对拆除何时可以申请强制执行存在争议，自然资源主管部门认为应按照特别法优于普通法的原则，应适用《土地管理法》15日期限，尽快拆除违法建筑；法院认为应按照新法优于旧法的原则，适用《行政复议法》《行政诉讼法》60日和6个月期限。但按照法院意见，应及时拆除的违法建筑物6个月后可能早已投人使用。

3.违法制止难

土地执法人员无强制措施，无法及时有效制止违法行为。《土地管理法》规定了自然资源主管部门有权查阅资料、要求被检查对象作出说明、现场勘测、责令停止违法行为，但没有规定强制措施或者手段保障调查权、制止权的行使。实践中，对于那些不听劝阻的违法者，依照现行的法律，只能进行宣传教育、明确责任、交代后果，下发《责令停止违法行为通知书》，等待事后经法定程序落实处罚措施，再申请人民法院强制执行。违法当事人往往置之不理，拒不停工，拒不配合调查，形成“你来我停、你走我做”的局面。因此，违法问题不能被有效制止在初始萌芽阶段，甚至发生部门基层执法人员遭遇暴力抗法被检查对象刺伤的情况。

4.强制执行难

土地违法案件中，大多数违法当事人不会自觉履行，特别是对拆除地上建筑物的处罚，土地执法部门依法无强制执行权，应申请法院强制执行。实践中，法院因人力、物力、结案率考核等，绝大部分不能依法处置土地执法部门的强制执行申请。有的无说明直接退回或者暂缓受理；有的暂时收下到年底时不作说明就一并打包退回；有的仅受理好执行的，罚款处罚强制执行申请，对拆除、没收建筑物的申请不予受理；有的要求申请单位提供风险评估报告否则不予受理或执行；有的受理后以“裁执分离”的名义裁定由无强制执行权的土地执法部门执行。例如，黑龙江牡丹江市“曹园”违法问题，原牡丹江市国土资源局曾两次下达停止违法行为通知书、三次作出行政处罚，当事人拒不停止施工、不履行处罚决定，向法院申请强制执行但被退回。由于法院受理率低、裁定率低、裁定后执行主体失当等，强制执行不到位，使大量土地违法案件在法院执行的“最后一公里”受阻断而最终处理落空，违法用地状态无法消除。有的积压多年久拖不决，造成信访问题高发；“应拆未拆、应惩未惩”使违法用地主体没有受到实质性惩戒，对违法用地行为形不成有效震慑，对社会导向和法治环境造成了不良影响。同时，土地违法案件未最终得到结案，客观上造成了土地管理部门履职不到位，对相关执法人员带来的被动失职、渎职、玩忽职守等被追究责任的情况越来越多，为土地管理部门秉公执法办案造成了消极影响。

5.移交案件难

按照规定，行政执法机关发现国家机关工作人员涉嫌违规违纪，应将案件移送任免机关或者纪检监察机关。实践中，存在移交案件难问题。有的纪检监察机关不愿接收案件；有的接收案件后迟迟不启动调查问责；有的怕得罪人，要求自然资源主管部门移交案件时明确具体责任人及具体给予什么处分，而土地执法部门因执法手段有限，很多“背后的事情”无法查清，相关责任人未能得到应有的处理。例如，2016年国土资源部挂牌督办的山西省晋中市政府违法批准征收、使用土地案，省国土资源厅已将相关责任人依法移送监察机关，并多次责成省国土资源厅与监察机关沟通，但至今无责任追究落实情况。

要求

大力推进生态文明建设，贯彻落实党中央关于“源头严防、过程严管、后果严惩”“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的要求，对土地资源监督检查工作提出了新任务和新要求。我们要全面贯彻党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想和习近平总书记关于自然资源管理的重要论述为指导，站在保障粮食安全、生态安全和经济安全的高度，坚持对土地违法行为进行“源头严防、过程严管、后果严惩”，坚持用最严格制度、最严密法治保护土地，进一步健全完善监督检查和法律责任，坚持严格规范公正文明执法，严肃惩治土地违法行为，严守生态红线、永久基本农田红线和城镇开发边界，维护土地资源管理的良好秩序。

（一）坚持预防查处并重

既要从前端业务环节完善制度、加强服务、改进管理，从源头上预防违法问题的发生，也要强化日常执法，抓早抓小，发现在初始、解决在萌芽、及时发现和处置各类土地违法行为。

（二）明确部门间职责分工

土地资源管理的监督检查工作事关重大，按照深化党和国家机构改革要求，新《土地管理法》规定了自然资源、农业农村主管部门承担土地管理的监督检查责任。今后，要进一步明确自然资源、农业农村主管部门各自的主体责任、厘清职责边界，明确分工，制定自然资源、农业农村主管部门协作机制，进一步夯实具体举措，实现信息共享、工作无缝对接和有效衔接，从而建立健全各司其职、协调联动的土地执法协作机制，形成权责明确、边界清晰、运转高效、行为规范、保障有力的土地执法体制，建立土地管理工作同频共振、齐抓共管的良好格局。

（三）推进行政执法与监察司法衔接

一是围绕土地管理职务犯罪和违法犯罪问题，制定与监察机关及司法机关联系配合的办法。对发现的违法问题，要采取责令停止或限期改正等措施，及时制止；拒不停止的，要报告同级人民政府、抄告相关部门、向社会通报，做到解决在萌芽；符合立案条件的，应当依法立案查处或移交监委处置。二是进一步完善土地执法部门与公安机关、检察机关、审判机关的协作配合机制，落实联席会议、信息通报、案件移送等各项制度，发挥乡镇人民政府在依法拆除违法建筑方面的作用，有效解决案件移送难、执行难等问题。

（四）完善下放审批权的监督检查和法律责任

此次《土地管理法》修正积极适应“放管服”改革要求，下放的审批权较多。例如，合理划分中央和地方土地审批权限，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限；下放宅基地审批权限，明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批等。因此，土地监督检查不能削弱只能加强，要在实践中避免弱化土地监督检查权威，尤其是对下放的审批权要研究出台富有针对性、操作性和可行性的监督检查制度，进一步明确和完善相应法律责任，确保放下去的权力地方接得住、用得好、管得牢。

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