（一）案件当事人

　　上诉人（原审原告）：兰陵中石油昆仑众德燃气有限公司（下称昆仑公司）

　　被上诉人(原审被告)：兰陵县人民政府（下称兰陵县政府）

　　（二）案例简介

　　2013年5月苍山县住建局发文，对苍山县境内的两家管道天然气公司（昆仑公司和鸿奥公司）的经营区域界线进行划分。2015年4月，兰陵县政府办公室作出关于“天然气企业经营区域协调专题会议纪要”。昆仑公司主张该会议纪要侵犯其合法权益，提起行政诉讼。一审法院认为会议纪要未对昆仑公司的权利义务产生影响，不属于行政诉讼范围。二审法院认为会议纪要内容影响了昆仑公司的权利义务，撤销一审裁定，要求原审法院继续审理。

　　（三）案件争议焦点

　　兰陵县政府2015年4月22日作出的关于“天然气企业经营区域协调专题会议纪要”是否影响原告昆仑公司的权利义务？

　　（四）原审法院观点：

　　《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于行政诉讼受案范围。本案中的被诉会议纪要求两家公司经营区域的划分按照2013年15号文件的规定内容予以执行，会议纪要中并未对原告的权利义务进行设定，对原告的权利义务未产生实际影响，故原告对于会议纪要的起诉，不属于行政诉讼受案范围。

　　对于原告于诉讼中增加的诉讼请求，首先，苍建发(2013)15号决定系针对特定事项做出的具有针对性的意见，其不是原告所主张的规范性文件；其次，该决定系苍山县住房和城乡建设局作出，而非本案被告作出，原告并未以苍山县住房和城乡建设局作为被告进行起诉；再次，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定”起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”，原告对于增加的诉讼请求部分，未能给予正当理由。故，对于原告增加的诉讼请求部分，不予审理。裁定驳回原告昆仑公司的起诉。

　　（五）当事人辩护意见

　　昆仑公司上诉理由：

　　1.原审法院认定事实错误。被诉会议纪要的内容涉及五项具体要求，都直接涉及到上诉人的特许经营权及项目经营建设施工，与上诉人企业利益紧密关联。会议纪要的内容超出了苍山县住房和城乡建设局苍建发（2013）15号文件，对上诉人企业的运营产生了重大影响。

　　2.被上诉人的会议纪要明显产生了实际影响，已经导致上诉人企业难以建设经营，原审法院裁定直接认定“未产生实际影响”，属于使用法律错误。

　　3.原审法院裁定所援引的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定与新司法解释不一致，不应作为本案裁判的依据。

　　4.被上诉人的会议纪要内容违反《中华人民共和国行政许可法》的规定。

　　5.原审法院不对苍建发（2013）15号文件进行合法性审查是错误的。

　　（六）二审法院观点

　　高级法院认为：

　　会议纪要通常是政府内部的决议，是行政机关在行政管理过程中形成的机关公文，用于记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项，它在转化为对外发生法律效力的行政行为之前，通常不具有法律上的强制执行力，也不会对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响。本案中上诉人起诉的是2015年4月22日兰陵县政府办公司第（5）期“天然气企业经营区域协调专题会议纪要”，该会议纪要有“两家燃气公司要按照住建部门划分的区域建设经营；对此次两家燃气公司跨区域施工的问题要本着‘宜粗不宜细’的原则尽快解决，有争议的工程必须立即停止”等内容，规制了行政管理相对人的权利和义务，由内部决议转化为对外的行政行为并付诸了实施，此种情况下的政府会议纪要，就由内部的决议转变成了行政行为，对行政管理相对人的权利义务产生了实际影响。原审法院认定被上诉人作出的会议纪要对上诉人的权利义务未产生实际影响，上诉人对于会议纪要的起诉不属于行政诉讼受案范围，适用法律错误，应当予以纠正。

　　（一）行政机关的执法倾向

　　案例中政府部门在同时授权两家燃气企业特许经营权的情形下，又试图通过会议纪要的方式希望两家企业和平相互，友好解决双方对于模糊地段的争议。由此可见，燃气特许经营区域范围不清或交叉重叠引起的纠纷往往都与政府授权机构有直接关系。但获得特许经营权的企业之间因此产生纠纷后，政府机关又很难轻松的解决问题，时常还会出现政府内部各部门观点不一致的现象。

　　（二）法院的司法裁判观点

　　上述案例一中，最高院认为特许经营范围和约定城市规划区域均应由行政机关确定，裁定对此不予审理；案例二中一审法院认为关于处理两家燃气企业经营区域协调的会议纪要对并没有影响原告的权利义务，裁定不属于行政诉讼受案范围。由此，我们可初步感觉到人民法院对于此类难度的回避态度，主要原因可能包括：1. 在民事诉讼中，由于特许经营权行使区域是依政府授权确定，决定了法院判决需要注重参考授权行政机关的意见，且在侵权诉讼中，法院对于特许经营协议的约定审核容易，但对政府授权范围的调查难度大；2. 该类案件案情不但复杂，而且法院的判决结果对于当地燃气行业的局势发展和变化也会产生重要影响，法院自然会谨慎处理，尤其是当一方当事人为政府机关时。

　　在案例二中，针对政府的会议纪要，按照《国家行政机关公文处理办法》，会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。如果会议纪要仅仅作为记录会议情况之用，并在行政机关内部传阅，则不存在对外发生效力的问题。但现实中，行政机关经常直接执行会议纪要的内容，对行政相对人的权利义务产生直接影响，这实际上是以“会议纪要”之名，行“行政决定”、“行政指导”、“行政许可”、“行政处罚”、“行政规范性文件”、“行政合同”等等之实。此类的“会议纪要”规制了相对人的权利和义务，由内部决议转化为对外的行政行为并付诸了实施，由此，可作为具体行政行为，相对人可进行行政诉讼。